REVISTA PERUANA
DE
DERECHO INTERNACIONAL
ÓRGANO DE DIFUSIÓN DE LA SOCIEDAD PERUANA
DE DERECHO INTERNACIONAL
TOMO LXXI SETIEMBRE - DICIEMBRE 2021 N° 169
LIMA - PERÚ
REVISTA PERUANA DE DERECHO INTERNACIONAL
TOMO LXXI SETIEMBRE - DICIEMBRE 2021 N.° 169
Revista indizada - Sistema Regional de Información en Línea para Revistas Científicas
de América Latina, el Caribe, España y Portugal - Latindex (www.latindex.org/latindex/
ficha?folio=28542).
La Sociedad Peruana de Derecho Internacional es parte de The Global Network of
Societies for International Law (GNSIL).
HECHO EL DEPÓSITO LEGAL EN LA BIBLIOTECA NACIONAL DEL
PERÚ: N° 99-1510
Las opiniones recogidas en las colaboraciones
publicadas en la Revista son de exclusiva
responsabilidad de sus autores.
Sociedad Peruana de Derecho Internacional
Jr. Santa Rosa (ex Miró Quesada) N.° 247, Oficina N° 508, Edificio “Rimac
International”, Lima 1 - Perú
Teléfonos: 204-3532; 204-3531; 204-3530; 996-366-769
Revista en versión electrónica: spdiojs.org/ojs/index.php/RPDI/index
Página Web: www.spdi.org.pe
E-mail: spdi@spdi.org.pe
Blog Institucional: https://sociedadperuanadederechointernacional.blogspot.com/
Facebook: Sociedad Peruana de Derecho Internacional
https://twitter.com/SPDInternaciona
https://www.instagram.com/spderechointernacional/?hl=es-la
Patrimonio Cultural de la Nación: Sendos reconocimientos mediante Resolución
Viceministerial N.º 000152-2020-VMPCIC/MC del 21 de setiembre de 2020 y Resolución
Viceministerial N.° 233-2019-VMPCIC-MC del 12 de diciembre de 2019.
Registro en INDECOPI: Resolución N° 022715-2019/DSD - INDECOPI, del 4 de octubre
de 2019.
Se terminó de imprimir en diciembre del 2021 por
Tarea Asociación Gráfica Educativa
Pasaje María Auxiliadora 156, Breña
Lima - Perú
Tiraje: 1,000 ejemplares
Reservado todos los derechos de reproducción total o parcial
Totus orbis qui aliquio modo
est una res publica
Todo el mundo, de una manera
u otra, es una cosa pública.
Francisco de Vitoria
SOCIEDAD PERUANA
DE
DERECHO INTERNACIONAL
CONSEJO DIRECTIVO
Presidente a.i.
Tesorero
Hernán Couturier Mariátegui
Alexander Antialón Conde
Vocales
Juan Álvarez Vita
Gonzalo García-Calderón Moreyra
Secretario
Augusto Hernández Campos
Miguel Angel Rodríguez Mackay
Daniela Malapi Hernández
José Luis Pérez Sánchez-Cerro
José F. Pinto-Bazurco Barandiarán
Oscar Schiappa-Pietra Cubas
CONSEJO DE HONOR
De Trazegnies Granda, Fernando
Mac Lean Ugarteche, Roberto
Ferrero Costa, Eduardo
Maúrtua de Romaña, Oscar
García Belaunde, José Antonio
Rodríguez Cuadros, Manuel
García-Sayán Larrabure, Diego
Tudela van Breugel Douglas, Francisco
Gutiérrez Reinel, Gonzalo
Wagner Tizón, Allan
Luna Mendoza, Ricardo
CONSEJO EDITORIAL DE LA REVISTA
Oscar Maúrtua de Romaña (Director)
Marcelo Gustavo Kohen
José Luis Pérez Sanchéz-Cerro
Ariel Ricardo Mansi
(Coordinador)
Patrícia Galvão Teles
Alexander Antialón Conde (Editor)
Caterina García Segura
Manuel Rodríguez Cuadros
Jean Marc Thouvenin
Oscar Schiappa-Pietra Cubas
Miguel García García-Revillo
Alejandro Deustua Caravedo
Jean Michel Arrighi
Augusto Hernández Campos
Soledad Torrecuadra García-Lozano
Alain Pellet
Fatma Raach
Tullio Treves
Geneviève Dufour
Antonio Remiro Brotóns
Kate Jones
Jin Huang
MIEMBROS EMÉRITOS
Aramburú Menchaca, Andrés
García Bedoya, Carlos
Arias-Schreiber Pezet, Alfonso
García-Sayán, Enrique
Bákula Patiño, Juan Miguel
Marchand Stens, Luis
Belaunde, Víctor Andrés
Maúrtua Lara, Manuel Félix
Bustamante y Rivero, José Luis
Pérez de Cuéllar, Javier
Deustua Arróspide, Alejandro
Porras Barrenechea, Raúl
Ferrero Rebagliati, Raúl
Ulloa Sotomayor, Alberto
MIEMBROS TITULARES
Alvarez Vita, Juan
Luna Mendoza, Ricardo
Alzamora Traverso, Carlos
Mac Lean Ugarteche, Roberto
Antialón Conde, Alexander
Malapi Hernández, Daniela
Belaunde Moreyra, Martín
Maúrtua de Romaña, Oscar
Belevan-McBride, Harry
Novak Talavera, Fabián
Couturier Mariátegui, Hernán
Palma Valderrama, Hugo
De Soto Polar, Alvaro
Pérez Sánchez-Cerro, José Luis
De Trazegnies Granda, Fernando
Pinto-Bazurco Barandiarán, José F.
Deustua Caravedo, Alejandro
Revoredo de Mur, Delia
Ferrero Costa, Eduardo
Rodríguez Cuadros, Manuel
Ferrero Costa, Raúl
Rodríguez Mackay, Miguel Ángel
García Belaunde, Domingo
Roncagliolo Higueras, Nicolás
García Belaunde, José Antonio
Schiappa-Pietra Cubas, Oscar
García Calderón Moreyra, Gonzalo
Sosa Voysest, Claudio
García-Corrochano Moyano, Luis
Tudela van Breugel Douglas, Francisco
García-Sayán Larrabure, Diego
Vera Esquivel, Germán
Guillén Salas, Fernando
Villarán Koechlin, Roberto
Gutiérrez Reinel, Gonzalo
Wagner Tizón, Allan
Hernández Campos, Augusto
MIEMBROS ASOCIADOS
Agüero Colunga, Marisol (*)
Loayza Tamayo, Carolina
Alcalde Cardoza, Javier
Meier Espinosa, José A. (*)
Astete Rodríguez, Elizabeth (*)
Miró Quesada Rada, Francisco
Belaunde Matossian, Francisco
Namihas Pacheco, Sandra
Brousset Barrios, Jorge
Pinto-Bazurco Rittler, Ernesto
Chuquihuara Chil, Luis
Rodríguez Brignardello, Hugo
Colunge Villacorta, Jorge
Ruda Santolaria, Juan José (*)
Cumpa García-Naranjo, Luciana
Saavedra Calderón, José Antonio
D’Alessio Ipinza, Fernando
Salmón Gárate, Elizabeth
Dañino Zapata, Roberto
Sandoval Aguirre, Oswaldo (*)
De Althaus Guarderas, Miguel
Sierralta Ríos, Anibal
De Rivero Barreto, Oswaldo
Solari de la Fuente, Luis
Echeverría Herrera de De Pury, María E.
Umeres Alvarez, Juan Humberto
Fairlie Reinoso, Alan
Velásquez Rivas-Plata, Elvira
Ibañez Carranza, Luz (*)
Velit Granda, Juan
Kisic Wagner, Drago
Vigil Toledo, Ricardo (*)
Lázaro Geldres, Jorge
Yepes del Castillo, Ernesto
Lévano Torres, Oscar
Yrigoyen Yrigoyen, Martín
(*) PARA INCORPORACIÓN FORMAL
MIEMBROS CORRESPONDIENTES
Arrighi, Jean Michel (Uruguay)
Llanos Mansilla, Hugo (Chile)
Buergenthal, Thomas (Estados Unidos)
Pellet, Alain (Francia)
Cho, Key Sung (Corea)
Suphamongkhon, Kantathi (Tailandia)
Furnish, Dale Beck (Estados Unidos)
Torrecuadrada García-Lozano, Soledad (España)
Ikeda, Daisaku (Japón)
Wolff, Francis (Francia)
DIRECTOR EJECUTIVO
Alexander Antialón Conde
SUMARIO
N° 169 (setiembre-diciembre 2021)
Artículos
Pág.
- La 26o Conferencia de las Partes en la Convención Marco de las
Naciones Unidas sobre Cambio Climático: Análisis y perspectiva
Jose Felix Pinto-Bazurco Barandiarán
17
- América Latina: 2022
Luis Solari de la Fuente
25
- Lucha contra el terrorismo yihadista y estado de derecho
Francisco Belaunde Matossian
49
- CAF: el Banco de la Reactivación de América Latina y el Caribe
Sergio Díaz-Granados
61
- La participación del Perú en el Consejo de Seguridad (2006-2007):
Haití, la República Democrática del Congo y Timor-Leste
Ricardo Morote Canales
87
- Intereses del Perú en Arica: realidad y desafíos
Luciana Cumpa García-Naranjo
113
XX Aniversario de la Carta Democrática
Interamericana
- Palabras del Embajador Manuel Rodríguez Cuadros,
Representante Permanente del Perú ante la Organización de las
Naciones Unidas, autor y negociador de la iniciativa de
la Carta Democrática Interamericana
Palacio de Torre Tagle, 16 de setiembre de 2021
135
- Palabras del Embajador Oscar Maúrtua de Romaña,
Ministro de Relaciones Exteriores
Palacio de Torre Tagle, 16 de setiembre de 2021
153
Documentos:
Testimonios Históricos sobre la Carta
Democrática Interamericana
- Nota del embajador Manuel Rodríguez Cuadros al embajador
Javier Pérez de Cuéllar sobre la iniciativa de la Carta
Democrática Interamericana.
Lima, 6 de diciembre del 2000
161
- Discurso del embajador Manuel Rodríguez Cuadros al
incorporarse como representante del Perú al Consejo Permanente
de la OEA, primera presentación oficial de la iniciativa sobre la
Carta Democrática Interamericana.
Washington, 2 de febrero del 2001
165
- La evolución del tratamiento de la protección de la democracia
en la OEA y la iniciativa para negociar la Carta Democrática
Interamericana: exposición del embajador Manuel Rodríguez
Cuadros en la conmemoración del décimo aniversario del
Compromiso de Santiago con la democracia y la renovación
del sistema interamericano y la resolución ag/res. 1080
(XXI-0/91) “democracia representativa”.
Washington, 28 marzo del 2001
173
- Nota del Representante del Perú, embajador Manuel Rodríguez
Cuadros, al secretario general de la OEA, César Gaviria, con
la que presenta el proyecto de Carta Democrática Interamericana
en su texto originario y la ayuda memoria explicativa sobre el
alcance de la iniciativa.
Washington, 26 de abril del 2001
179
Pronunciamientos
- Pronunciamiento del Consejo Directivo de la SPDI que
saluda los esfuerzos de negociación para hallar salida a la
crisis en Venezuela
Lima, 10 de agosto del 2021
199
- Pronunciamiento del Consejo Directivo de la SPDI que
condena el terrorismo como crimen de lesa humanidad
Lima, 17 de agosto del 2021
201
- Pronunciamiento del Consejo Directivo de la SPDI
sobre el restablecimiento de relaciones diplomáticas entre los
gobiernos de la República del Perú y la República Saharaui
Lima, 9 de setiembre del 2021
203
- Comunicado del Consejo Directivo de la SPDI respecto a las
relaciones diplomáticas con Venezuela
Lima, 22 de octubre del 2021
207
Reseñas Bibliográficas
- La Seguridad Internacional en las Américas: Logros Normativos
de la Integración Regional y Subregional, de Elena Díaz Galán
Germán Vera Esquivel
211
- Capitalism as Civilisation: A History of International Law,
de Ntina Tzouvala
Pablo Rosales Zamora
215
- Bioseguridad, Bioterrorismo, y Derechos Humanos en Derecho
Internacional Contemporáneo, de César Villegas Delgado
Daniel García San José
221
- La Solución Pacífica de Controversias en un Derecho Internacional
Fragmentado, de Ricardo Arredondo y Leopoldo Godio
(Coordinadores).
Sebastián Melano
227
Apuntes Institucionales
- Actividades, documentos y pronunciamientos
(Período Setiembre-Diciembre de 2021)
239
Calendario de sucesos internacionales
- Calendario de sucesos internacionales
(Período Setiembre-Diciembre de 2021)
Carolina Cavero Zavala
239
* * *
Artículos
La 26o Conferencia de las Partes en la Convención
Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio
Climático: Análisis y perspectiva
The 26o Conference of the parties to the United Nations
Framework Convention on Climate change: Analysis and
perspective
Jose Felix Pinto-Bazurco Barandiarán*
RESUMEN
En el presente artículo se hará un breve resumen del resultado del Pacto
Climático de Glasgow y de la 26ta Conferencia de las Partes en la Convención
Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático, lo que se resolvió,
lo que no se logró resolver y un analisis, incluyendo la relevancia que tiene
para el Perú.
Palabras clave: COP 26; cambio climático; derecho internacional.
ABSTRACT
This article will provide a brief summary of the results of the Glasgow
Climate Pact and the 26th Conference of the Parties to the United Nations
*
Jurista especializado en derecho internacional del medio ambiente. Doctor en derecho
internacional público (JLU-Giessen), miembro titular de la Sociedad Peruana de
Derecho Internacional, miembro del Comité para la Implementación y Cumplimiento
del Acuerdo de París y de la Comisión Mundial de Derecho Ambiental de la Unión
Mundial para la Conservación de la Naturaleza.
18
Revista Peruana de Derecho Internacional
Framework Convention on Climate Change, what was resolved, what was
not resolved, and an analysis, including their relevance for Peru.
Keywords: COP 26; climate change; international law.
……
Dentro del régimen jurídico internacional sobre el cambio climático
creado tras la adopción de la Convención Marco de Naciones Unidas
sobre el Cambio Climático (CMNUCC) de 1992, el Acuerdo de París de
2015 (en adelante el Acuerdo) es el más reciente tratado multilateral con
el que se busca mejorar la implementación y el objetivo de la CMNUCC.
Vista como un logro de la diplomacia climática, el Acuerdo recoge las
decisiones adoptadas en el marco de las Conferencias de las Partes (COP)
de Copenhague y Cancún relativas al enfoque de abajo hacia arriba (bottom
up approach). De esta forma, son las propias Partes del Acuerdo quienes
determinan sus metas para la reducción de emisiones, teniendo en cuenta sus
circunstancias nacionales. Así, se descarta el enfoque de arriba hacia abajo
(top down approach) recogido por el Protocolo de Kioto de 1997, basado en
el principio de Responsabilidades pero Diferenciadas de los Estados.
La rápida entrada en vigor del Acuerdo demuestra que, al parecer, esta
vez las Partes tienen la voluntad de cumplir con la obligación internacional
de “reforzar la respuesta mundial a la amenaza del cambio climático, en
el contexto del desarrollo sostenible y de los esfuerzos por erradicar la
pobreza” (artículo 2 del Acuerdo). Para cumplir con el resto de los objetivos
—entre ellos la de limitar el aumento de la temperatura media mundial a 1,5
°C con respecto a los niveles preindustriales—, las Partes se comprometen
a realizar y comunicar las Contribuciones Determinadas a Nivel Nacional
(NDC, por sus siglas en inglés) cada cinco años, conforme a la equidad
y el principio de las responsabilidades comunes pero diferenciadas y las
capacidades respectivas.
Si bien el Acuerdo es un instrumento internacional vinculante para las
Partes, la implementación de sus disposiciones se basa en otros instrumentos
como son las decisiones de las COP (Mayer, 2018, p. 47), órgano supremo
La 26o Conferencia de las partes en la Convención
19
de la CMNUCC que se reúne una vez al año, y que a su vez actúa como
una reunión de los Estados partes del Acuerdo (CMA, siglas en inglés). En
ese sentido, el artículo 7.2 de la CMNUCC señala que la COP “examinará
regularmente la implementación de la Convención y de todo instrumento
jurídico conexo que adopte la Conferencia de las Partes y, conforme a su
mandato, tomara las decisiones necesarias para promover la aplicación
eficaz de la Convención”. Por su parte, el artículo 16.4 del Acuerdo indica
que la CMA “examinará regularmente la aplicación del presente Acuerdo y,
conforme a su mandato, tomará las decisiones necesarias para promover su
implementación eficaz”.
Aunque se reconoce la fuerza vinculante de las decisiones de la
COP para otros órganos del Acuerdo (Odermatt, 2021, p. 366), la opinión
doctrinaria sobre la naturaleza jurídica de las decisiones de las COP está
dividida. Mayer da a entender que estas no tienen efectos u obligaciones
vinculantes para los Estados partes de la CMNUCC (2018, pp. 13-14).
Odermatt solo se limita a explicar que las decisiones de la CMA podrán
originar con el tiempo controversias sobre la interpretación de su mandato
amplio (2021, p.366). Esa misma discusión se ha retomado cuando en esta
última COP 26, en la que las Partes del Acuerdo adoptaron la decisión
denominada Pacto Climático de Glasgow. En líneas generales, mediante
este se solicita a las 197 Partes que informen para la próxima ronda de
conversaciones —COP 27 en Sharm el-Sheikh, Egipto—, y no dentro de los
próximos cinco años, sobre sus compromisos que coadyuven en la meta de
no superar los 1.5 °C de aumento de la temperatura.
Por lo mencionado, este artículo se centrará en exponer los aspectos
positivos y negativos de las negociaciones y su resultado final de la COP26,
es decir el Pacto Climático de Glasgow (en adelante el Pacto), así como el
impacto que podría generar en el Perú.
LO QUE SE RESOLVIÓ EN LA COP 26: SE CERRÓ LA
REGLAMENTACIÓN DEL ACUERDO DE PARÍS
Mediante el Pacto se reconocen los más recientes datos científicos
respecto al cambio climático que son esenciales para mantener el límite del
20
Revista Peruana de Derecho Internacional
calentamiento global a 1.5°C. A pesar de que se busca reducir las emisiones
en un 45% para el 2030 —en comparación con los niveles de 2010— y
de llegar a cero emisiones netas para mediados de siglo, con mucha
preocupación en el Pacto se expresa que el cambio climático antropogénico
ha ocasionado a la fecha el aumento de la temperatura global alrededor
de 1.1°C. En ese contexto, igualmente se informa que los presupuestos
de carbono —la cantidad de gases de efecto invernadero permitidos para
evitar un calentamiento catastrófico— son pequeños y se están agotando
rápidamente.
De otro lado, se reglamenta elAcuerdo cuyo proceso de implementación
tendrá que ser amplio, inclusive y sobretodo compatible con los artículos 6,
13 y 14 del Acuerdo, referedidos a mercados, transparencia y al balance
mundial. Para ello, se establecen: plazos comunes sobre la comunicación
y actualización de los NDC; reglas y procedimientos referentes a la
comercialización y compensación de emisiones que facilite a las Partes que
son países desarrollados comprar las compensaciones de emisiones de otras
Partes, cumpliendo de esta forma con los objetivos trazados; y, reglas sobre
la transparencia de información que comunican las Partes del Acuerdo.
Asimismo, el Pacto recoge por primera vez los términos específicos
sobre la energía en base al carbón y los subsidios a los combustibles
fósiles cuando se exhorta a las Parte del Acuerdo a la reducción gradual y
reconociendo la necesidad de apoyo hacia una transición justa. Se considera
esta incorporación como muy importante, en especial el término gradual,
ya que de un lado el Acuerdo ni otro instrumento vinculante del régimen
internacional jurídico del cambio climático mencionan tales términos, y del
otro lado porque las Partes entendían una concreta necesidad de presionar
a aquellos que subsidian o financian tales fuentes que no contribuyen al
cambio climático por su alta contaminación.
Tal vez el mandato más importante es la solicitud de la COP a que
las Partes revisen y fortalezcan los objetivos establecidos hacia 2030 en sus
contribuciones determinadas a nivel nacional (los NDC) según sea necesario
para alinearse con el objetivo de temperatura del Acuerdo de París para fines
de 2022. Debido a la información de que las temperaturas superarían los 2,4
°C para finales del siglo, a través de este Pacto las Partes se comprometen
La 26o Conferencia de las partes en la Convención
21
a actualizar sus compromisos o crear nuevas metas para lucha contra el
cambio climático para una presentación anual y no quinquenal ante las COP.
En vista de ello, se sostiene que si las Partes con emisiones más relevantes
realizan una revisión honesta y significativa de sus compromisos y se
proponen alcanzar metas más beneficiosas para toda la humanidad —y al
mismo tiempo más agresivas contra el aumento de la temperatura global a
más de 2 °C a niveles preindustriales—, tales comportamientos significarían
un pequeño inicio de una gran marcha segura hacia el éxito del Acuerdo.
LO QUE NO SE RESOLVIÓ: FINANCIAMIENTO, PÉRDIDAS
Y DAÑOS
Se podría decir que en la COP 26 no se logró un consenso sobre la
financiación climática, puesto que las Partes que son países desarrollados
no cumplieron con los compromisos asumidos en la COP 15 de 2009 para
movilizar conjuntamente USD 100 mil millones anuales a partir del 2020
para cubrir las necesidades de las Partes que son países en vías de desarrollo.
Así lo recoge el Pacto cuando señala que se observa con profundo pesar que
ese objetivo aún no se ha cumplido, aunque acoge con satisfacción el Plan de
ejecución del financiamiento climático. Además, mediante el Pacto se insta a
tales Partes a que al menos dupliquen dicha suma hacia el 2025.
En cuanto a las pérdidas y los daños ocurridas por los efectos del
cambio climático, se limitaron a acordar un diálogo hacia el año 2024, sin
esclarecer algún mecanismo o proceso para atender el problema. Asimismo,
reitera la urgencia de intensificar y seguir aumentando la acción y el apoyo
-como la financiación, la transferencia de tecnología y el fomento de la
capacidad- a las Partes que resulten particularmente vulnerables por las
consecuencias del cambio climático. En resumen, el Pacto omite cualquier
pronunciamiento sobre la responsabilidad de las Partes que son países
desarrollados en el cambio climático. Más bien, se decide proporcionar
fondos a la Red de Santiago —un programa establecido en la COP 25—,
señalando las modalidades de su manejo y el organismo que se encargará de
administrar los fondos. Todo ello en teoría servirá para apoyar la asistencia
técnica sobre enfoques pertinentes para prevenir, minimizar y abordar las
22
Revista Peruana de Derecho Internacional
pérdidas y daños asociados con los efectos adversos del cambio climático en
las Partes que sean países en vías de desarrollo.
Cabe señalar que durante la primera semana de la COP 26 algunos
países alcanzaron compromisos distintos al Pacto para la protección de los
bosques —eliminación de la deforestación para 2030—, la disminución de
emisiones globales de metano —en un 30% para 2030—, la eliminación de
la extracción del petróleo y gas, el financiamiento climático que asegure a
las Partes su transición a las energías limpias, la eliminación del carbón —
países desarrollados la alcanzarían en 2030, y países en vías de desarrollo
en 2040—, entre otros. Como vemos estos compromisos, además de reflejar
metas poco realistas, afectan las negociaciones sobre la lucha contra el
cambio climático y producen un discurso paralelo que distrae y minimiza la
atención de las acciones climáticas.
BALANCE: QUÉ SIGNIFICA EL RESULTADO PARA EL
PERÚ, Y QUÉ SE VIENE EN LAS SIGUIENTES COP
Como sabemos, las Partes que son países en vías de desarrollo
enfrentan un escenario complejo por los efectos negativos del cambio
climático. De allí que mediante el Pacto se reitera la urgencia de ampliar la
acción y el apoyo para evitar, minimizar y abordar la adaptación en las Partes
que sean vulnerables a tales efectos. Por sus características, el Perú sería
víctima de los efectos adversos del cambio climático, en un panorama de
acciones climáticas globales que no se ajustan con su realidad, puesto que se
necesitan medidas satisfactorias, urgentes, confiables y vinculantes. Esto es,
en primer lugar, que los países que tienen la posiblidad de hacerlo reduzcan
su dependencia de las actividades que contribuyen al cambio climático,
y, en segundo lugar, que estos mismos países cooperen efectivamente
con los países con menos recursos para que transiten a economías menos
dependientes de dichas actividades. De allí que podría considerarse que el
Pacto resulta insuficiente para las Partes que son países en vías de desarrollo.
En ese sentido, lograr mantener la temperatura global por debajo
de 1,5 °C en las actuales condiciones con una reducción del 45% de las
emisiones de efecto invernadero para 2030 será una tarea que dificilmente
La 26o Conferencia de las partes en la Convención
23
las Partes que son países en vías de desarrollo podrán cumplir en plazo
previsto. La reducción de emisiones que ocurra en estos países es, además, y
salvo algunas excepciones, poco significativa para la lucha global contra el
cambio climático (Lei Duan et al., 2020). Muchas de ellas que aún dependen
y dependerán por varios años de energías en base al carbón y de combustibles
fósiles, necesitan de ayudas financieras adecuadas que hagan posible su
transición a energías renovables más limpias. Como hemos mencionado,
sobre este último aspecto, la COP 26 no pudo resolver la financiación
climática por la falta de voluntad de las Partes que son países desarrollados
del Acuerdo para asumir medidas climáticas más drásticas, conducta que
genera una gran decepción para las personas que viven en regiones más
vulnerables frente al cambio climático.
El Perú ya ha establecido un compromiso importante en su NDC de
2020 de reducir sus emisiones hasta en un 40% para el año 2030. En ese
sentido, el mandato de la COP lleva a que el Perú tenga que mejorar un
compromiso de reducción de emisiones que ya es bastante ambicioso, lo
que requiere una evaluación respecto a la capacidad para su cumplimiento.
Por otro lado, el establecimiento de un mercado de compensación de
emisiones puede resultar bastante relevante para un país como el Perú, que
tiene pocas emisiones y mucho potencial de compensarlas (por ejemplo, a
través de la conservación forestal). Estas compensaciones deben evaluarse
responsablemente, tomando en cuenta, sobre todo, el hecho de que la
economía del país depende en gran medida de la extracción de recursos
naturales, y la falta de ordenamiento territorial adecuado, la legislación
respecto a la tenencia y el uso de esos recursos, y la elevada cantidad de
conflictos socioambientales.
Mantener optimismo para implementar los compromisos del Acuerdo
de París sin que una de sus disposiciones principales hasta el momento
esté clara o con regulación insuficiente —como es el apoyo financiero—,
probablemente sea muy difícil cuando ya el cambio climático es irreversible.
A pesar de todo, si las Partes del Acuerdo cumplen con presentar sus
compromisos mejorados o más ambiciosos hacia el 2022, se demostrará que
estas aún tendrían una seria voluntad para luchar de manera conjunta contra
el cambio climático. Ello a su vez, generaría la confianza que se requiere y
24
Revista Peruana de Derecho Internacional
que permita conseguir acuerdos más viables que beneficien a las regiones
más vulnerables por los efectos adversos del calentamiento global.
REFERENCIAS
a.
Doctrina
Duan, L., Moreno-Cruz, J., & Caldeira, K. (2020). Balancing climate and
development goals. Environmental Research Letters, 5 (12).
Mayer, B. (2018). The International Law on Climate Change. Cambridge
University Press.
Odermatt, J. (2021). Institutional Provisions. En G. Van Calster y L. Reins
(Eds.), The Paris Agreement on Climate Change - A Commentary (pp. 364-
368). Edward Elgar Publishing.
b.
Instrumentos Internacionales
Acuerdo de París de 2015.
Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático de 1992.
Pacto Climático de Glasgow.
América Latina: 2022
Latin America: 2022
Luis Solari de la Fuente*
RESUMEN
El mundo está en un proceso de cambio amplio, complejo, rápido y no
secuencial. Parte de ese cambio ha sido el creciente desarrollo de la Cuenca
del Océano Pacífico, hecho que ha valorizado la relevancia geostratégica
de América Latina como el gran territorio biocéanico. La Región no tiene
una agenda multinacional al respecto. Sus administraciones públicas no
*
Es Profesor Emérito de la Universidad Católica Sedes Sapientiae (Lima, Perú), de la que ha
sido Profesor Principal y Decano fundador de la Facultad de Ciencias de la Salud. Ha sido
Presidente del Consejo de Ministros (Primer Ministro), Ministro de Salud y Congresista
de la República. Ha presidido la Comisión de Economía e Inteligencia Financiera del
Congreso. Es Médico Cirujano y Médico Internista por la Universidad Nacional Mayor
de San Marcos. Es Miembro Asociado de la Sociedad Peruana de Derecho Internacional
y del Instituto Nacional de Administración Pública - INAP de México. Es miembro
del Board of Management de la International Association of Schools and Institutes of
Administration (Bruselas, Bélgica) y del Consejo Directivo del Grupo Latinoamericano
por la Administración Pública (Cali, Colombia). Es miembro del Consejo Consultivo
Internacional de la Carrera de Medicina de la Universidad San Ignacio de Loyola. (Lima,
Perú). Ha sido Miembro del Grupo de Trabajo Académico Internacional (GTAI) de
la Subsecretaria de Educación Básica de México. Es Fellow del American College of
Physicians (EE.UU.). Gran Cruz de la Orden El Sol del Perú. Comendador de la Orden de
San Silvestre (Santa Sede). Es colaborador del Diario El Comercio.
Con el presente artículo, el autor formaliza su incorporación como Miembro Asociado,
conforme a lo dispuesto por el Consejo Directivo de la Sociedad Peruana de Derecho
Internacional, mediante Acta del 13 de diciembre de 2018.
26
Revista Peruana de Derecho Internacional
han podido resolver acuciantes problemas crónicos, cuya solución es
indispensable para avanzar en la indispensable integración estratégica para
el desarrollo de acciones conjuntas en la citada Cuenca. La pandemia de la
COVID-19 ha mostrado esa ineficacia de nuestras administraciones públicas
latinoamericanas en el control de la misma, como ejemplo de lo que es
urgente corregir. Se plantean caminos de solución.
Palabras clave: Geostrategia, Bioceanidad, COVID-19, América Latina.
ABSTRACT
The world is undergoing a process of broad, complex, fast and non-
sequential change. Part of this change has been the growing development of
the Pacific Ocean Basin, a fact that has enhanced the geostrategic relevance
of Latin America as the great bioceanic territory. The region does not have a
multinational agenda in this regard. Its public administrations have not been
able to solve pressing chronic problems, the solution of which is essential
to advance in the indispensable strategic integration for the development of
joint actions in the aforementioned Basin. The COVID-19 pandemic has
shown the ineffectiveness of our Latin American public administrations
controlling it, as an example of what is urgent to correct. Possible solutions
are proposed.
Keywords: Geostrategy, Bioceanity, COVID-19, Latin America.
……
UN MUNDO NUEVO
La pandemia de la COVID-19 abrió los ojos a todos acerca de
que estamos en curso de un gran cambio en los ámbitos sanitario, social,
económico y político. Sin embargo, ese gran cambio, que consiste en el
rediseño del mundo, comenzó años atrás, aún antes de la caída del Muro
de Berlín de noviembre de 1989. Los primeros hitos se produjeron en Asia.
América Latina: 2022
27
Ya en agosto de 1967 los países del Sudeste asiático habían iniciado
la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático - ASEAN, cuyos miembros
son: Brunei Darussalam, Camboya, Indonesia, Laos, Malasia, Myanmar,
Filipinas, Singapur Tailandia y Vietnam. Papúa Nueva Guinea y Timor
Oriental son Estados observadores. Ha generado asociaciones específicas,
como son los casos de ASEAN + 3 que incluye a China, Japón y la República
de Corea y ASEAN + 6 con China, Japón, República de Corea, India,
Australia y Nueva Zelanda. (ASEAN 2021; ASEANPLUSTHREE, 2021;
Brunei Darussalam, 2013)
A su vez, en 1966, 31 países crearon el Asian Development Bank -
ADB. En la actualidad posee 68 países miembros, de los cuales 49 son del
Asia y el Pacífico y 19 de otras regiones. (ADB, 2021)
Unos días antes de la caída del muro de Berlín se crearía el Foro
de Cooperación Económica Asia-Pacífico, también conocido como APEC.
Estos dos eventos, uno económico y el otro político, sucedidos en la misma
semana, dieron inicio formal a un “mundo nuevo”. La centralidad económica
del océano Atlántico dio paso a una centralidad económica y productiva del
océano Pacífico y la bipolaridad política fue sustituida abruptamente por la
multipolaridad. ¡Cambio de “juego”!
Las economías de APEC alojan a alrededor de 2,900 millones de
personas, representan aproximadamente 60% del Producto Bruto Interno
mundial y 48% del comercio mundial (data al 2018). Esta asociación
es integrada por Australia, Brunei, Canadá, Chile, China, Hong Kong,
Indonesia, Japón, República de Corea, Malasia, México, Nueva Zelanda,
Papúa Nueva Guinea, Perú, Filipinas, Rusia, Singapur, Taiwan, Tailandia,
Estados Unidos y Vietnam. (APEC, 2021)
La cuenca del océano Pacífico no se quedó estacionaria.
En el año 2002, durante la reunión de jefes de Estado de APEC en
México, se planteó la necesidad de ir hacia un gran tratado de libre comercio,
el Trans Pacific Partnership - TPP. Adquirió mayor relevancia a partir del
2005, año en que Estados Unidos anunció su intención de unirse a él. Sin
embargo, en enero 2017 Estados Unidos se retiró del mismo, a pesar de
haberlo suscrito en febrero del 2016, por no convenir a sus intereses.
28
Revista Peruana de Derecho Internacional
El TPP pasó a ser el CPTPP o Comprehensive and Progressive
Agreement for Trans Pacific Partnership (Tratado Integral y Progresivo de
Asociación Transpacífico). Finalmente, el 8 de marzo de 2018 Australia,
Brunei Darussalam, Canadá, Chile, Japón, Malasia, México, Nueva
Zelanda, Perú, Singapur y Vietnam suscribieron el acuerdo el 8 de marzo de
2018 en Santiago, Chile. Estas son economías ubicadas en tres continentes,
representan conjuntamente 13% del Producto Bruto Interno (PBI) mundial
y 15% del comercio internacional. El domingo 19 de setiembre del 2021
entró en vigencia para el Perú, que así accede a un mercado potencial de 500
millones de consumidores. (OEA, 2021; MINCETUR, 2021)
En octubre del 2014 se fundó el Asian Infrastucture Investment Bank
- AIIB, que inició operaciones en Beijing en el 2016 con 57 miembros
fundadores (37 miembros regionales y 20 miembros no regionales), entre
los que se cuentan a los latinoamericanos Argentina, Brasil, Chile, Ecuador
y Uruguay. Miembros prospectivos son Bolivia, Perú y Venezuela. A fines
del 2020 sus miembros ya representaban 79% de la población mundial y
65% del PBI mundial. El AIIB es una iniciativa China, quien posee 30.77%
del capital y 26.57% de los votos y se le considera como un contrapeso
al Fondo Monetario Internacional - FMI, Banco Mundial y del Banco de
Desarrollo Asiático - ADB. (AIIB, 2021)
Durante el período parlamentario
2001-2006, en una visita del
Canciller del Perú a la Comisión de Relaciones Exteriores del Congreso de la
República, le planteé la necesidad de que nuestra Cancillería trabajara hacia
la meta de crear una asociación entre los países latinoamericanos que miran
hacia el Océano Pacífico. Luego de años de trabajo, en el 2011 se suscribió la
Declaración de Lima, creando la Alianza del Pacífico entre Chile, Colombia,
México y Perú. El gran valor estratégico de esta alianza es que las costas de
sus miembros hacia el océano Pacífico ocupan alrededor del 70% de la costa
latinoamericana hacia este océano. Actualmente la Alianza posee 59 países
en la condición de Estados Observadores y cuatro países (Australia, Canadá,
Nueva Zelanda y Singapur) que postulan a ser Estados Asociados. (Alianza
del Pacífico, 2021)
De los Estados Observadores de la Alianza del Pacífico, treinta son
europeos, indicando la relevancia que posee América Latina para Europa
América Latina: 2022
29
no solo en la cuestión económica y comercial, sino también por la muy
fortalecida posición geoestratégica de nuestra Región debido al cúmulo de
cambios y asociaciones de países en la cuenca del océano Pacífico. (Alianza
del Pacífico, 2021)
Cincuenta y tres años después de la creación de ASEAN, el 15 de
noviembre de 2020, se suscribió el Regional Comprehensive Economic
Partnership - RCEP, el mayor tratado de libre comercio de la historia, con
conversaciones desde el 2012. Originalmente eran los países de ASEAN y
los seis países con los que ésta tiene tratados de libre comercio (Australia,
China, India, Japón, Corea del Sur y Nueva Zelanda). India decidió no
formar parte. Los países participantes poseen casi la mitad de la población
mundial, contribuyen con el 30% del PBI global y con más del 25% del
comercio exterior. (RCEP, 2021)
Adicionalmente, el RCEP genera un proceso de integración económica
en el Noreste de Asia y fortalece las relaciones de China con sus vecinos.
También, aceleraría un acuerdo de libre comercio entre China, Corea del Sur
y Japón. (Petri y Plummer, 2020)
Estos procesos han generado un cambio muy amplio, altamente
complejo, muy rápido y no secuencial, que ha producido una traslación de
la relevancia del océano Atlántico, en lo político, en lo económico y en lo
estratégico hacia el océano Pacífico. Tal situación ha conferido al continente
americano el ser visiblemente la “tierra media”, el puente, entre ambos
océanos, muy especialmente para América Latina, no solo por poseer el
canal que une a dichos océanos, sino por ser la parte del continente que
posee menor envejecimiento demográfico, así como también el territorio
donde se encuentra la mayoría de los países de gran biodiversidad en la
Región. Hemos pasado en apenas 32 años -desde la caída del Muro de Berlín
y la creación de APEC- de una bioceanidad geográfica, a una estupenda
bioceanidad estratégica. (United Nations, 2019)
Esta excepcional situación debiera ser punto crucial en las agendas
internacionales de los países latinoamericanos, ya sea para una acción
individual en caso de ser país bioceánico o para una acción conjunta entre
países latinoamericanos bioceánicos y no bioceánicos, para tener una
potente acción conjunta hacia los dos grandes océanos, especialmente hacia
30
Revista Peruana de Derecho Internacional
el Pacífico. Desafortunadamente este no es un punto que esté en las agendas
de los países latinoamericanos directamente bioceánicos y tampoco en las de
los demás países de la Región.
Un excelente ejemplo de lo que puede y debería hacerse es la Alianza
del Pacífico: dos latinoamericanos bioceánicos
(Colombia y México)
actuando conjuntamente con dos no bioceánicos (Chile y Perú). Cada uno
con su propia diversidad, con su propia relevancia geostratégica, con sus
propios intereses, pero haciendo prevalecer un interés común. Sería muy
distinta la historia si América Latina decidiera conjuntamente cambiar de
“juego” haciendo crecer su acción conjunta hacia ambos océanos.
La gran revolución del mercado mundial de alimentos debido al
crecimiento de la clase media mundial y, especialmente, al crecimiento
espectacular de la clase media china podría convertirse en el nuevo motor
del crecimiento sostenido de la Región, si fuésemos capaces de administrar
nuestra magnífica biodiversidad en forma consensuadamente coordinada.
China seguirá siendo el gran “proveedor” de clase media a la demografía
mundial. (De la Torre y Rigolini, 2013; McKinsey, 2020)
Punto clave para una acción conjunta en la gestión de la bioceanidad
es la gestión de los puertos. América Latina y El Caribe han confiado la
operación de grandes puertos de la Región a empresas chinas: Ensenada,
Manzanillo y Lázaro Cárdenas en el Pacífico mexicano; Veracruz en el
Atlántico mexicano; Balboa en el Pacífico panameño; Colón en el Atlántico
panameño; Chancay en el Pacífico peruano; Buenos Aires hacia el Atlántico
argentino; Paranaguá en el Atlántico brasileño; Kingston en el Atlántico
jamaiquino y Freeport en Bahamas. (Barría, 2021)
¿América Latina usufructúa su bioceanidad por medio de la gestión
de sus puertos por mano propia? Los grandes puertos mencionados han sido
confiados a una potencia extranjera. Es obvio que la bioceanidad estratégica
no se encuentra aún en la agenda latinoamericana.
Aunque no directamente relacionado con el océano Pacífico, otro
hecho de relevancia política nos dejó claro que la pandemia de la COVID-19
no ha detenido el “juego de las naciones” y tampoco los intereses al
interior de ese “juego”. Mientras el mundo se debatía luchando contra el
América Latina: 2022
31
virus SARS-Cov-2 tratando de controlar la pandemia, apenas cuarenta y
cinco días después de iniciado el RCEP, el 30 de diciembre de 2020 China
y la Unión Europea (UE) decidieron su Acuerdo Integral de Inversión
(Comprehensive Agreement on Investment - CAI), un pacto que negociaban
desde el 2014. Obviamente, para la administración estadounidense, tanto
saliente del presidente Trump como entrante del presidente Biden, no fue la
mejor noticia de cierre de año. (Rodrik, 2021)
Sin embargo, la Unión Europea decidió posteriormente en mayo
2021, “congelar” el acuerdo mientras se mantuvieran sanciones chinas a
eurodiputados. (Riegert, 2021)
Como se aprecia, los líderes llevaron adelante un acuerdo sin que
hubiera los consensos adecuados entre los países europeos así como al
interior de ellos, aún al interior del principal socio comercial europeo con
China. En países con sociedad civil bien estructurada y con fundamentos
claros y firmes en la política, no se puede separar los principios políticos y
los principios económicos. Esta unicidad es la situación ideal para cualquier
país.
En este gran y nuevo contexto es evidente el rol principalísimo del
gigante asiático, China. El RCEP, a pesar de haber sido un gran trabajo de
la diplomacia de los países de ASEAN, es obvio que da a ese gran país una
mayor influencia en el Pacífico, Norte y Sur, que no puede dejar de tener una
connotación militar.
El 15 de setiembre del 2021, en videoconferencia, el Presidente Joseph
Biden de Estados Unidos, el Primer Ministro Scott Morrison de Australia y
el Primer Ministro Boris Johnson del Reino Unido anunciaron el acuerdo
militar AUKUS, que además cubre tecnología cuántica y cibernética,
cooperación en inteligencia artificial, instalaciones industriales y cadenas de
suministro. (Paredes, 2021)
El “core” de AUKUS es que Estados Unidos, que solo ha compartido
con el Reino Unido su tecnología de submarinos nucleares, ahora la
compartirá con Australia, que podrá así construir submarinos de propulsión
nuclear con armamento convencional. Sin duda, una “movida bioceánica”
de Estados Unidos en el “tablero” mundial. (Paredes, 2021)
32
Revista Peruana de Derecho Internacional
En la citada videoconferencia el Presidente Biden dijo:
“Se trata de invertir en nuestra mayor fortaleza, nuestras alianzas, y
actualizarlas para que enfrenten los desafíos de hoy y de mañana……….
Tenemos que ser capaces de abordar el actual entorno estratégico de la
región y su evolución, porque el futuro de cada una de nuestras naciones
y, de hecho, del mundo, depende de que el Indopacífico sea libre y
abierto”.
Australia se sumará así a los países que poseen submarinos de
propulsión nuclear: Estados Unidos posee 68, Rusia 29, China 12, Reino
Unido 11, Francia 8 e India 1. (Paredes, 2021)
Una de las consecuencias naturales del AUKUS, es que ha salido
del olvido el Diálogo de Seguridad Cuadrilateral - Quad, creado en el año
2007 y conformado por Australia, Estados Unidos, India y Japón, países con
costas bañadas por el Pacífico. En setiembre 2021 los mandatarios de esos
cuatro países se reunieron en la Casa Blanca. (Sánchez-Vallejo, 2021)
No puedo cerrar esta primera parte sin hacer mención al tema del
ciberespacio, que es el mundo no físico, hoy fundamental en las relaciones
humanas, en que se encuentra la totalidad de la creación digital de la
humanidad. Los países se ocupan de él y de la seguridad del contenido de
su ciberespacio. La mayoría de los países están diplomáticamente activos en
la materia, pero ubicados en dos grandes grupos: los liderados por Estados
Unidos y los liderados por China y Rusia. (IISS, 2021)
Muchos estados han desarrollado ciber capacidades para su propia
seguridad interna, unos cuantos tienen capacidades para intervenir en el
ciberespacio global y realizar operaciones sofisticadas. Estos son los aliados
de inteligencia Cinco Ojos (Five Eyes): Australia, Canadá, Estados Unidos,
Nueva Zelanda y el Reino Unido. De los cinco, cuatro están vinculados a la
cuenca del océano Pacífico. (IISS, 2021)
Son siete las variables que definen el nivel de ciber poder: estrategia y
doctrina; gobernanza, mando y control; capacidad de tener un núcleo de ciber
inteligencia; empoderamiento cibernético y dependencia; ciberseguridad y
resiliencia; liderazgo global en asuntos del ciberespacio; ciber capacidad
ofensiva. Solo un país tiene en todas las variables fortalezas de liderazgo
América Latina: 2022
33
mundial y ocupa el nivel uno en ciber poder: Estados Unidos. El nivel dos
son los países que tienen fortalezas de liderazgo mundial solo en algunas
variables: Australia, Canadá, China, Francia, Israel, Reino Unido y Rusia.
En el nivel tres están los países con fortalezas potenciales en algunas
variables pero con debilidades significativas en otras: Corea del Norte,
India, Indonesia, Irán, Japón, Malasia y Vietnam. (IISS, 2021)
Como se observa, América Latina está ausente en el mundo del ciber
poder. Una muy notoria debilidad en un tiempo en que las rápidas dinámicas
en la cambiante realidad siguen creando un mundo nuevo, en el que nuestra
bioceánica Región se viene convirtiendo en un territorio de extremadamente
alta relevancia geoestratégica.
AMÉRICA LATINA: DE LO QUE NO SE HABLA
Como mencioné líneas arriba, América Latina es uno de los
territorios menos envejecidos del mundo, pero con una caída importante de
la fecundidad. Ya existen siete países iberoamericanos (Brasil, Cuba, Chile,
Costa Rica, Colombia, Uruguay y el Salvador) con índice de fecundidad
por debajo de la reposición (2.1 hijos). Son seis los países iberoamericanos
(México, Nicaragua, Argentina, Venezuela, Perú y República Dominicana
con fecundidad entre 2.1 y 2.4. Los iberoamericanos con índice de fecundidad
entre 2.4 y 3.0 son siete (Honduras, Paraguay, Ecuador, Panamá, Bolivia,
Haití y Guatemala. (United Nations. 2019; IPF, 2019)
Envejecimiento demográfico no es que haya mayor número de adultos
mayores, sino que se pierda la proporción adecuada entre la población que
no trabaja (menores de 15 años y mayores de 65 años) y la población en
edad laboral (de 15 a 65 años), que es la que va a sostener los fondos de
pensiones y con sus impuestos los servicios para los demás. Una caída
persistente de los nacimientos devendrá inevitablemente en una caída de
nuevos ingresantes a la población laboral. Esto último es lo que vive Europa
y que solo ha podido resolver en parte abriendo las puertas a la migración.
La población menor de 15 años de nuestros países pasó de 41.3% en 1975 a
25% en el 2017. (IPF, 2019)
34
Revista Peruana de Derecho Internacional
No solo viene cayendo la fecundidad sino que también la población
insatisfecha emigra. Al 2017, 17 de los 20 países iberoamericanos ya estaban
con migración neta negativa: la emigración superó a la inmigración. Solo Costa
Rica y Chile tienen migración neta positiva y Ecuador neutra. (IPF, 2019)
¿Por qué se va la gente de nuestros países? La respuesta ya estaba en
el Latinobarómetro 2017: al 44% no le alcanzaba el ingreso para cubrir sus
necesidades. En el Latinobarómetro 2021 ese porcentaje subió a 49%, esto
es a 314,547,660 latinoamericanos no les alcanzó su ingreso para cubrir sus
necesidades. (Latinobarómetro, 2017; Latinobarómetro, 2021)
En el mismo estudio 30% de los latinoamericanos no tuvo suficiente
comida para alimentarse. ¡Increíble,
192,580,200 personas no tuvieron
comida para alimentarse seguido o algunas veces! Peor, entre los años 2017
y 2020 el porcentaje pasó de 21% a 30%. (Latinobarómetro, 2021)
La explicación: en el año 2015 el Reporte de Economía y Desarrollo -
RED, titulado Un Estado más Efectivo, del Banco de Desarrollo de América
Latina - CAF, mostró que América Latina está en negativo en el Índice
de Efectividad del Gobierno (por regiones 1996-2012) elaborado por The
Worldwide Governance Indicators del Banco Mundial. (CAF, 2015)
Al momento de descomponer ese índice por países, se aprecia
que persistentemente el Perú se encuentra en negativo. Esto habla de un
problema crónico de eficacia del Estado. Puede existir eficiencia en la
gestión pública, pero si la realidad no cambia para las familias ni para las
personas afectadas por ella, debido a la ineficacia del Estado, las situaciones
de injusticia se perpetúan y/o se agravan, construyéndose o consolidándose
a futuro escenarios de crisis o conflictos. (CAF, 2015)
Esta es la cuestión fundamental en la acción humana. Observar la
realidad integral y todas las variables en juego en la misma, discernir sobre
la totalidad de la circunstancia y actuar para cambiar la realidad y resolver
en el tiempo correcto, buscando lo bueno para todos.
Un ejemplo estupendo para graficar lo mencionado es la
descentralización peruana. Entre la década de los 40s del siglo XX hasta
el año 2000 nuestro país vivió un proceso de concentración territorial
económico productivo hacia los territorios cercanos a las vías de
América Latina: 2022
35
comunicación, especialmente los puertos. Esta concentración de la oferta
de trabajo hizo que la población tendiera a concentrarse, pasando de ser
predominantemente rural a ser mayoritariamente urbana. Como una de las
variables para la distribución del presupuesto es la distribución territorial
de la población, también se concentró el presupuesto. Llegamos al siglo
XXI con una concentración territorial económico-productiva, demográfica
y presupuestal. Cincuenta provincias urbanas concentrando todo y 146
provincias rurales con poco.
La descentralización peruana fue diseñada para ser conducida
por dos poderosos tractores: 1. revertir el origen del problema mediante
descentralización económica y productiva y 2. re entrenamiento moderno de
la fuerza laboral estatal. Esto último incluía el volver a tener carrera pública
para los servidores del Estado y un sistema de acreditación de competencias
para poder transferir gradualmente las competencias acreditadas hacia los
gobiernos regionales con los recursos propios del caso.
Los dos sistemas creados por ley para impulsar la descentralización
económica mediante normas generadas íntegramente en la Comisión de
Economía e Inteligencia Financiera del Congreso de la República -con
apoyo de la cooperación internacional-, jamás fueron reglamentados ni
aplicados por el Estado peruano, a pesar de realizar gestiones personales con
tres presidentes de Consejo de Ministros, dos de ellos de los dos gobiernos
siguientes en que me tocara servir.
La Ley 28298, Ley Marco para el Desarrollo Económico del Sector
Rural del 21/07/2004 (y su modificatoria, Ley 28828), con sistemas de
asociatividad productiva intensiva para el comercio exterior y tecnología
financiera rural moderna y la Ley 28304, Ley de Promoción del Desarrollo
Económico y Productivo, para promoción y fortalecimiento de las micro
y pequeñas empresas descentralizadas del 26/07/2004, hubieran cambiado
totalmente al Perú en estos 17 años transcurridos desde su promulgación y
no reglamentación ni aplicación.
Adicionalmente, a partir del 2004 se fueron diluyendo los esfuerzos
para avanzar con las leyes de desarrollo de la Ley Marco del Empleo Público,
Ley 28175, del 18/02/2004. En el 2007 mediante Decreto Supremo Nº 007-
2007-PCM se eliminó el Consejo Nacional de Descentralización - CND por
36
Revista Peruana de Derecho Internacional
fusión por absorción por la Presidencia del Consejo de Ministros. Con el
CND, creado el 26/06/2002 por la Ley 27783, los tres niveles de gobierno
conducían conjuntamente el proceso descentralizador. Al cancelarse el CND
también se eliminó el sistema de acreditación de competencias. Tampoco se
entrenó en la modernidad a los servidores públicos.
Así los propios funcionarios del Estado anularon los dos tractore que
debían guiar a la descentralización: descentralización económico productiva
y modernización de la gestión pública peruana. ¿Incompetencia o Intereses?
La historia lo definirá.
La descentralización peruana, en vez de ser un instrumento de justicia
territorial mediante desarrollo económico y social rural urbano, que se
engarzara con nuestro nuevo rol geoestratégico, terminó siendo un proceso
de desconcentración administrativa y presupuestal.
Otro tema del que no se habla es del efecto adverso que puede tener
el comercio exterior para algunos territorios de países de concentración
productiva territorial, como el nuestro. La CAF lo definió claramente en su
Reporte de Economía y Desarrollo - RED del 2005, titulado América Latina
en el Comercio Global: Ganando mercados. Allí indicó:
“La evidencia obtenida muestra que las disparidades entre los países de
la CAN se han ido reduciendo en el tiempo, aunque al mismo tiempo,
han venido creciendo las desigualdades entre estados y territorios al
interior de los países”. (CAF 2005)
Los procesos de concentración territorial productiva sucedidos
en América Latina a lo largo del siglo XX, han producido efectos muy
beneficiosos para los territorios concentradores de aparato productivo
cuando llegó la alta demanda de exportaciones latinoamericanas en el
primer quinquenio del siglo XXI. Como mencionó la CAF, se atenuaron
las diferencias entre países, pero se acrecentaron las diferencias entre
territorios al interior de los países. Los territorios que tenían producción
exportable se beneficiaron inmediatamente y crecientemente, mientras los
que tenían producción principalmente para el mercado interno no pudieron
tener inmediato beneficio. Así, la brecha existente entre territorios con gran
y poco aparato productivo se acrecentó.
América Latina: 2022
37
¿Consecuencias? Las que genera cualquier aparato público ineficaz
que no tiende a corregir consecuencias de la concentración territorial
no atendida: informalidad, empleo precario, ingresos por debajo de los
necesarios para cubrir necesidades, falta de comida suficiente. Así, se van
agregando, desconfianza, migración interna y externa y escasa participación
en el espacio público.
Adicionalmente, los partidos políticos no tienen presencia en las
provincias rurales y pobres, que constituyen el 75% de las provincias
peruanas. En vez de que el financiamiento público a los partidos sea
exclusivamente para financiar la presencia partidaria en esos territorios, para
que la ciudadanía tenga “vehículos” de expresión política, esos fondos se
dedican a “capacitación”. La típica decisión pública contra la realidad y la
urgencia perentoria. En sentido metafórico: se bajó una llanta y se corre a
comprar una batería.
En ese escenario nacional llegó la pandemia.
PANDEMIA
La pandemia de la COVID-19 ocasionada por el virus SARS-CoV-2
ha sido despiadada no solo en ocasionar la muerte de miles de personas en el
mundo, sino en mostrar la incapacidad de los aparatos públicos, del poder de
turno y de los partidos políticos en los parlamentos del mundo, para frenarla.
Cada país hizo lo que creía conveniente y solo los países mejor preparados
pudieron dominar al virus, aún sin tener todavía las vacunas.
La primera pandemia del siglo XXI, SARS (severe acute respiratory
síndrome - síndrome respiratorio agudo severo), afectó a 26 países en
los cinco continentes entre los años 2002 y 2004. Peiris y colaboradores
indicaron: “Ello ilustró de forma dramática el potencial de los viajes aéreos
y la globalización para la diseminación de una enfermedad infecciosa
emergente, y resaltó la necesidad de una respuesta mundial coordinada
para contener las amenazas de este tipo de enfermedades”. (Peiris, 2003)
El mundo no se preparó conjuntamente para una futura “respuesta
mundial coordinada”. Algunos países sí lo hicieron. En el 2004, el gobierno
38
Revista Peruana de Derecho Internacional
de Taiwan creó el Centro Nacional de Comando Sanitario (NHCC), que
unificó un sistema de mando central que incluye el Centro de Comando
de Epidemias (CECC), el Centro de Comando de Desastres de Patógenos
Biológicos, el Centro de Comando Contra Bioterrorismo y el Centro de
Operaciones de Emergencia Médica Central. Entre el 20 de Enero y el 24
de febrero del 2020, ante el brote pandémico actual, Taiwan rápidamente
implementó
124 rubros de medidas, publicadas posteriormente el
3
de marzo de ese año en el Journal de la American Medical Association
(JAMA), que le permitieron un ejemplar manejo y control de la pandemia.
(Wang, 2020)
Mando unificado, liderazgo, competencia adecuada y gestión
impecable fueron las claves de países como Australia, Nueva Zelanda,
Tailandia, Taiwan y Vietnam, que controlaron eficazmente la pandemia. La
Unión Europea no pudo consensuar una acción conjunta. Estados Unidos no
pudo impedir el ingreso del virus a su territorio debido a su gran cantidad de
aeropuertos internacionales: según el portal Aeropuertos.net (s.f.), este país
posee más de sesenta.
Sudamérica solo pudo participar en una reunión virtual de Jefes de
Estado. El 24 de junio de 2020, mediante videoconferencia, se reunieron:
Alberto Fernández, presidente de Argentina; Sebastián Piñera, presidente
de Chile; Iván Duque, presidente de Colombia; Lenín Moreno, presidente
de Ecuador; Mario Abdo Benítez, presidente de Paraguay; Luis Lacalle,
presidente de Uruguay;
; Martín Vizcarra, Presidente del Perú; Pedro
Sánchez, presidente del Gobierno de España; Mia Mottley, Primera Ministra
de Barbados; Carlos Alvarado, Presidente de Costa Rica y Danilo Medina,
presidente de República Dominicana. Esta reunión no produjo acuerdos
firmes ni decisiones de acción conjunta inmediata.
(Presidencia de la
República, 2020)
En el Perú, en la etapa más dura de la pandemia a mediados del
año 2020, al ver los mapas epidemiológicos de los 24 Departamentos y la
Provincia Constitucional del Callao, era notorio que se trataba de 25 curvas
evolutivas distintas, constituyéndose como sub epidemias en diferentes
etapas de evolución y magnitud. Complejidad que exigía mando unificado,
liderazgo, competencia y gestión impecable. (Munayco, 2020)
América Latina: 2022
39
Las acciones para vencer una pandemia se pueden graficar con una
escalera “de tijera”. En una rama las vacunas y en la otra rama el control
de la trasmisión en la comunidad. Esta segunda es la más compleja por
contener nueve acciones distintas pero relacionadas entre sí: 1. Pruebas de
detección del virus en las personas; 2. Rastreo y notificación de contactos
por medio del bluetooth de teléfonos celulares; 3. Cuarentenas mayormente
focalizadas;
4. Control de aglomeraciones
(esencialmente transporte y
mercados); 5. medidas conductuales (mascarilla, distancia y aseo, entre
otras); 6. Tratamientos oportunos; 7. Correcta distribución de Equipos de
Protección Personal (EPP) de calidad; 8. Vigilancia genómica del virus para
vigilar sus variaciones; 9. Investigación de presencia del virus en las aguas
residuales. (Solari, 2021)
¿Por qué a América Latina le ha ido tan mal en esta pandemia? Estado
ineficaz con funcionarios no habituados a manejar situaciones complejas,
que no han podido hacer un correcto control de la trasmisión del virus en la
comunidad. Cuando comenzaron a llegar las vacunas y se inició la vacunación
a los adultos mayores, comenzó a reducirse mortalidad y hospitalización
en ese grupo de edades. Sin embargo, los aún no vacunados comenzaron a
ocupar las camas de hospitalización y el virus comenzó a mutar, demostrando
ambos hechos que hay pobre control de la trasmisión. Si esos nueve puntos
arriba citados se llevaran a cabo articulada y enérgicamente, los grupos aún
no vacunados no se contagiarían y, así, tampoco el virus tendría huéspedes
donde mutar.
América Latina prácticamente se ha concentrado en la vacunación,
con escasa aplicación de las estrategias sanitarias de control comunitario.
Si vemos que 1. la variante delta del virus SARS-CoV-2 se multiplica
rápidamente y que ella tiene mucho más contagiosidad que otras variantes,
2. que comienza a subir el número de contagiados y hospitalizados y 3. que
la presencia del virus tiende a aumentar en las aguas residuales, estaríamos
ante la proximidad de un nuevo brote.
En octubre de 2020 el Banco Mundial publicó el Informe The Cost of
Staying Healthy (El Costo de Mantenerse Sano), que muestra la distribución
del gasto fiscal durante ese año de pandemia, dividido en cuatro rubros:
gasto sanitario, soporte a las empresas, transferencias sociales y otros.
40
Revista Peruana de Derecho Internacional
Totalmente disímil, revelando ausencia de política común latinoamericana
en este aspecto. En el Perú la menor parte del gasto fiscal fue hacia gasto
sanitario. (World Bank, 2021)
En el mismo Informe se muestra que mientras menor es el empleo
formal, mayor es el porcentaje de trabajadores que perdieron el empleo. Los
países en los que la pérdida de empleo fue mayor, fueron Bolivia y Perú.
Además, esto mostró cómo la Región convive con la informalidad laboral
y que no hace mucho para reducirla o eliminarla. Esa desatención crónica
“pasó factura” durante la pandemia. (World Bank, 2021)
El tercer punto clave del mencionado Informe es que mostró el
resultado mortal del gasto público ineficiente e ineficaz. Perú fue el país
que más porcentaje de su Producto Bruto Interno utilizó en la lucha contra
la pandemia, pero también el que paralelamente tuvo el mayor número de
muertes por millón de habitantes. (World Bank, 2021)
¿Por qué razón se dedicó al sistema sanitario tan bajo porcentaje del
gasto público en la pandemia, si el país tenía una sobredemanda de servicios
públicos de salud porque tres gobiernos habían incorporado, por razones
políticas, a grandes grupos de personas no pobres al sistema (Seguro Integral
de Salud - SIS) de atención de los más vulnerables? Tarde o temprano esto
será motivo de investigación.
Definitivamente, nuestro país no tuvo un buen desempeño en el
intento de contención del virus y control de la pandemia. (Solari, 2020)
Sin duda, la peor consecuencia de la pandemia en curso ha sido
su terrible impacto social: familias devastadas o destruidas, familias
cuarentenadas en espacios pequeños, daño alimentario, pérdida de empleo y
aumento de la dependencia del estado, afectación de la salud mental, entre
otros.
En la presentación de un Informe conjunto, en octubre 2021, la
Secretaria Ejecutiva de la Comisión Económica para América Latina y
el Caribe - CEPAL y la Directora de la Organización Panamericana de la
Salud - OPS, indicaron algunos aspectos esenciales para la recuperación de
la Región. América Latina y el Caribe ha sido el territorio mundial que más
ha perdido Producto Bruto Interno, más del doble de la pérdida mundial.
América Latina: 2022
41
También en pérdida de empleo hemos sido el territorio que más ha perdido,
poco menos del triple de la pérdida mundial. (Bárcena y Etienne, 2021)
En materia educativa, según la presentación, América Latina y
el Caribe tiene un promedio de cierre (completo o parcial) de centros
educativos mayor a un año académico (40 semanas). 167 millones de
estudiantes perdieron hasta un año de escolaridad presencial en la Región.
En la pandemia 66 millones de hogares no tuvieron conexión digital. 3.1
millones de niños y jóvenes en riesgo de abandono escolar. (Bárcena y
Etienne, 2021)
También, importante impacto en alimentación y nutrición, en salud
mental y en mayor exposición a distintos tipos de violencia. La pobreza
infantil en el 2020 habría afectado a 51.3% de la población infantil, o sea,
más de 91 millones de niños y adolescentes. (Bárcena y Etienne, 2021)
La pobreza extrema en la Región, que en el 2019 era 11.3% con el 50%
de las transferencias sociales pasaría a 13.1% en el 2021; sin transferencias
pasaría a 14.8%. La pobreza, que en el 2019 era 30.5%, con el 50% de
las transferencias sería de 33.5% en el 2021 y sin transferencias pasaría a
35.2%. (Bárcena y Etienne, 2021)
En dicha presentación ambas funcionarias, entre otros, hacen dos
planteamientos fundamentales en el tiempo actual: 1. La crisis sanitaria se
ha prolongado y la crisis social persiste, sin salud no hay economía; 2. Es
imperativo impulsar políticas con un enfoque integral (salud, economía,
protección social y finanzas). Si no hay control de la pandemia no hay
efectiva solución de las crisis social y económica. Para ello se requiere
acciones fundadas en una visión integral de la realidad. En la práctica, no
se ve a los aparatos públicos latinoamericanos enrumbados por esos dos
caminos. (Bárcena y Etienne, 2021).
En América Latina 13% de la población (83,451,420) recibía ayuda
del Estado antes de la pandemia. Ese porcentaje, durante la pandemia, se
ha triplicado, ha subido a 38%. Inevitable mayor dependencia del Estado y
mayor dependencia del poder político de turno. Una necesidad indispensable,
pero a la vez un retroceso democrático: 243,934,920 personas con ayuda del
Estado. (Latinobarómetro, 2021; CEPAL, 2020)
42
Revista Peruana de Derecho Internacional
Sin embargo, a pesar de que el PBI de América Latina ha caído
bruscamente debido a la pandemia, el apoyo a la democracia ha subido entre
el 2018 y el 2020, de 48% a 49%. Pero, no se puede dejar de mencionar
que entre los años 2010 y 2020 el apoyo a la democracia en la región ha
caído de 63% a 49%: ¡14 puntos de caída! Esta situación refleja claramente
cómo concluida la bonanza económica de la Región en la primera década
del siglo en curso, se pasa a partir del 2010 a un declive en la curva del PBI
regional, que acompaña al declive sostenido de apoyo a la democracia desde
ese mismo año. Esto tendrá inevitablemente un impacto político y electoral
en la Región. (Latinobarómetro, 2021)
Seis países latinoamericanos (Argentina, Brasil, Chile, Colombia,
México y Perú) participaron -entre el 20 de agosto y el 3 de setiembre 2021-
en el estudio de investigación de IPSOS ¿Qué Preocupa al Mundo?, en el
que participaron 20.012 adultos entre 16 y 74 años de 28 países. A la pregunta
¿diría usted que las cosas en este país están encaminadas en la dirección
correcta o que van por el camino equivocado? 65% de los encuestados
respondió que se está en el camino equivocado. En nuestra Región las
respuestas que fueron en el mismo sentido fueron México 63%, Chile 71%,
Brasil 79%, Argentina 80%, Perú 81% y Colombia 89%. (IPSOS, 2021)
Este estudio de investigación de IPSOS, realizado con posterioridad
al Latinobarómetro 2021, ratifica el estado de insatisfacción ciudadana
mundial y latinoamericana con la conducción política y social de los países.
Ello hace prever que ingresamos a un proceso de cambio dentro del cambio
en curso. Esto es de extremo interés porque momentos de la historia como
este pueden ser aprovechados para diseñar intencionalmente el futuro,
nuestro futuro.
Todo lo mencionado, en diferentes dimensiones, tendrá su cuota de
intervención en el calendario electoral latinoamericano: noviembre 2021
(Nicaragua, Chile y Honduras), 2022 (Costa Rica, Colombia, Brasil y
territoriales en Perú), 2023 (Paraguay, Guatemala y Argentina), 2024 (El
Salvador, México, Panamá, República Dominicana, Uruguay y Venezuela).
(Zovatto 2021)
América Latina: 2022
43
EPÍLOGO
No debemos tener duda alguna acerca del uso estratégico del océano
Pacífico por parte de los diversos bloques comerciales, así como por las
potencias. América Latina mantiene un uso esencialmente comercial de ese
gran océano, a pesar de que la historia y el momentum nos están indicando
que requerimos una conjunta acción estratégica.
Los grandes poderes mundiales hablan de multilateralismo, pero
desde su propia perspectiva o visión. Es hora de poner urgentemente
en la agenda latinoamericana la construcción del multilateralismo
latinoamericano, integrador, cooperativo y fraterno. Integrador porque nos
debe unir en la acción conjunta; cooperativo porque nos debemos asistencia
mutua como pueblos hermanos; fraterno porque solo construyendo y
compartiendo políticas comunes podremos alcanzar la justicia a los miles de
latinoamericanos olvidados.
No debemos mirar al gran océano Pacífico como un tablero de ajedrez.
Tenemos tal riqueza demográfica, natural, de biodiversidad y estratégica que
podemos mirar al Pacífico como el lugar que nos une.
El Perú es un país muy complejo desde todo punto de vista. A lo largo
del artículo he mencionado diversas e importantes áreas de esa complejidad,
que son como nudos que deben ser desatados simultáneamente. Estamos
como atascados por haber desatendido los problemas y haberlos postergado
en un fatuo y silencioso alarde de procrastinación y lenidad, que es necesario
dejar atrás.
Hay un protagonismo latinoamericano compartido que debemos
asumir, una bicentenaria deuda territorial que debemos absolver, un Estado
ineficaz que requiere humanidad e integridad, una acción enérgicamente
fundada en la verdad como único camino hacia la justicia, una ceguera de la
realidad que debe ser reemplazada por la fraternidad como llave maestra de
la unión en la acción.
44
Revista Peruana de Derecho Internacional
BIBLIOGRAFÍA
ADB. Asian Development Bank. (2021). Asian Development Bank - ADB.
Recuperado de https://www.adb.org/who-we-are/about#members
Aeropuertos de Estados Unidos.
(s.f.). Aeropuertos.net. Recuperado
noviembre 1, 2021, de https://www.aeropuertos.net/america-norte/estados-
unidos/
AIIB. Asian Infrastructure Investment Bank. (2021). Asian Infrastructure
Investment Bank - AIIB. Recuperado de https://www.aiib.org/en/about-aiib/
governance/members-of-bank/index.html
Alianza del Pacífico.
(2021). Recuperado de https://alianzapacifico.net/
paises-observadores/
APEC. Asia-Pacific Economic Cooperation. (2021). Asia-Pacific Economic
Cooperation - APEC. Recuperado de https://www.apec.org/about-us/about-
apec/achievements-and-benefits
ASEAN. Association of Southeast Asian Nations. (2021). Association of
Southeast Asian Nations - ASEAN. Recuperado de https://asean.org/
ASEAN PLUS THREE. (2021). About ASEAN+3. Recuperado de https://
aseanplusthree.asean.org/
Bárcena Alicia y Etienne Carissa F. (2021). Presentación La prolongación
de la crisis sanitaria y su impacto en la salud, la economía y el desarrollo
social. COVID-19 Respuesta. Informe conjunto de la Comisión Económica
para América Latina y el Caribe
Barría Cecilia. (2021). La estratégica red de puertos que China controla
en el mundo y cómo está avanzando en América Latina. BBC News
Mundo. Octubre 15, 2021. Recuperado de https://www.bbc.com/mundo/
noticias-58849114
Brunei Darussalam. (2013). ASEAN+6 Population Forecast: Global Share,
Aging and Dependency Ratio. Recuperado de https://www.miti.gov.my/
miti/resources/fileupload/ASEAN_Population%20Forecast.pdf
América Latina: 2022
45
CAF. Banco de Desarrollo de América Latina. (2005). América Latina en el
Comercio Global: Ganando mercados. Reporte de Economía y Desarrollo
- RED 2005. Banco de Desarrollo de América Latina - CAF. Caracas. 2005.
CAF. Banco de Desarrollo de América Latina. (2015) Un Estado más
efectivo. Capacidades para el diseño, la implementación y el aprendizaje
de políticas públicas Reporte de Economía y Desarrollo 2015. Banco de
Desarrollo de América Latina - CAF. Caracas. 2015.
CEPAL. Comisión Económica para América Latina y el Caribe. (2020).
Anuario Estadístico de América Latina y el Caribe 2020. Naciones Unidas.
Santiago, 2021.
De la Torre A y Rigolini J. (2013). MIC Forum: The Rise of Middle Class.
World Bank. Recuperado de http://www.worldbank.org/content/dam/
Worldbank/document/MIC-Forum-Rise-of-the-Middle-ClassSM13.pdf
IPF. Instituto de Política Familiar. (2019). Informe de Evolución de la
Familia en Iberoamérica 2019. Madrid, 2019.
IISS. International Institute for Strategic Studies. (2021). Cyber capabilities
and National Power: A Net Assessment. London, 2021.
IPSOS. (2021). What Worries the World September 2021. (2021). Recuperado
de https://www.ipsos.com/sites/default/files/ct/news/documents/2021-09/
www-september-2021.pdf
Latinobarómetro.
(2017). Informe
2017. Corporación Latinobarómetro.
Santiago, Chile. 2017.
Latinobarómetro.
(2017). Informe
2021. Corporación Latinobarómetro.
Santiago, Chile. 2021.
McKinsey & Company. (2020). China Consumer Report 2020: The many
faces of the Chinese consumer. New York, December 2019.
Munayco César V. (2020). Epidemiología del COVID-19: Perú en el
contexto Mundial. En Primer Simposio virtual La pantemia del Coronavirus
46
Revista Peruana de Derecho Internacional
en el Perú. Centro Nacional de Epidemiología, Prevención y Control de
Enfermedades. Instituto Nacional de Salud - INS. Ministerio de Salud.
Lima, Perú. Junio 25, 2020. Recuperado de https://www.facebook.com/
INSPeru/videos/2593349807571609/
MINCETUR Ministerio de Comercio Exterior y Turismo. (2021) Nota
de Prensa: Hoy entra en vigencia el Tratado Integral y Progresista de la
Asociación Transpacífico. Nota de Prensa. Lima, Perú. Setiembre 19, 2021.
OEA. Organización de los Estados Americanos. (2021). Acuerdo Amplio y
Progresista de Asociación Transpacífico (CPTPP). Sistema de Información
sobre Comercio Exterior - SICE. Organización de los Estados Americanos
- OEA. 2021.
Paredes Norberto. (2021). Acuerdo Aukus, por qué la creciente influencia
de China en el Indopacífico preocupa a Australia, Estados Unidos y Reino
Unido. BBC News Mundo, Setiembre 17, 2021. Recuperado de https://
www.bbc.com/mundo/noticias-internacional-58545229
Peiris Joseph, Kwok Y Yuen, Osterhaus Albert, and Stöhr Klaus. (2003) The
Severe Acute Respiratory Syndrome. N Engl J Med 2003;349:2431-41.
Petri Peter A, Plummer Michael. (2020). RCEP, a new trade agreement that
will shape global economics and politics. Brookings Institution. November
16,
2020. Recuperado de https://www.brookings.edu/blog/order-from-
chaos/2020/11/16/rcep-a-new-trade-agreement-that-will-shape-global-
economics-and-politics/
Presidencia de la República. Perú. (2020). Presidente Vizcarra participó en
reunión virtual con países de América Latina y El Caribe para dar respuesta
a la pandemia del Covid-19. Nota de Prensa. Lima. Junio 24, 2020.
Recuperado de https://www.gob.pe/institucion/presidencia/noticias/188405-
presidente-vizcarra-participo-en-reunion-virtual-con-paises-de-america-
latina-y-el-caribe-para-dar-respuesta-a-la-pandemia-del-covid-19
RCEP. Regional Comprehensive Economic Partnership. (2021). Regional
Comprehensive Economic Partnership - RCEP. Recuperado de https://
América Latina: 2022
47
rcepsec.org/2020/11/26/rcep-a-new-trade-agreement-that-will-shape-
global-economics-and-politics/
Rieger Berndt. (2021). La Unión Europea congela el pacto de inversiones
con China. DW, 5 de mayo de 2021. Recuperado de https://www.dw.com/
es/la-uni%C3%B3n-europea-congela-el-pacto-de-inversiones-con-
china/a-57440398
Rodrik Danny. (2021). La maniobra europea con China. Política Exterior,
19 de enero de 2021. Recuperado de https://www.politicaexterior.com/la-
maniobra-europea-con-china/
Sánchez-Vallejo María Antonia. (2021). Estados Unidos refuerza su alianza
con Japón, India y Australia para frenar a China en el Indopacífico. El
País. Nueva York, Setiembre 24, 2021. Recuperado de https://elpais.com/
internacional/2021-09-24/estados-unidos-refuerza-su-alianza-con-japon-
india-y-australia-para-frenar-a-china-en-el-indopacifico.html
Solari Luis M. (2020). Part III: National Reports, Latin America Pandemic.
In Good Public Governance in a Global Pandemic, Edited by Paul Joyce,
Fabienne Maron, and Purshottama Sivanarain Reddy. Peru - The Role of the
National Government in Combatting the COVID-19. (pp. 465-475). IIAS
Public Governance Series, Vol. 1, Ed.1. Series Editor: Steve Troupin (IIAS).
International Institute of Administrative Sciences. Merlin SAS. Brussels,
Belgium.
Solari de la Fuente Luis. (2021). Conferencia La Nueva América Latina.
Diplomacia de Altura. La Paz, Bolivia. Octubre 21, 2021.
United Nations. (2019). World Population Prospects 2019, Highlights. New
York. Recuperado de https://population.un.org/wpp/Publications/Files/
WPP2019_Highlights.pdf
Wang CJ, Ng CY, Brook RH. (2020). Response to COVID-19 in Taiwan: big
data analytics, new technology, and proactive testing. JAMA. doi:10.1001/
jama.2020.3151
48
Revista Peruana de Derecho Internacional
World Bank.
(2020). The cost of staying healthy. Washington D.C.
October
2020. Recuperado de https://openknowledge.worldbank.org/
handle/10986/34602
Zovatto, Daniel. (2021). Súper Ciclo electoral en América Latina 2021-
2024. Pandemia, incertidumbre socioeconómica y riesgos de gobernabilidad
democrática. Universidad Complutense de Madrid. 2021. Recuperado de
http://www.ojs.unsj.edu.ar/index.php/relasp/article/view/680/606
Lucha contra el terrorismo yihadista
y Estado de Derecho
Fight against jihadist terrorism and the Rule of Law
Francisco Belaunde Matossian*
RESUMEN
El terrorismo yihadista representa un enorme desafío a escala global. Por
sus características es muy difícil de combatir, y pone a prueba el Estado de
derecho en diversas partes del mundo. En Europa, Estados Unidos y otros
países, vienen adoptándose una serie de medidas y dispositivos legales para
otorgar un mayor margen de acción a las autoridades, ya sean policiales,
administrativas o jurisdiccionales. De alguna manera, viene produciéndose
un cerco normativo al terrorismo. Se plantea entonces el dilema de los
límites de ese activismo, en la medida en que puede llevar a traspasar las
*
Abogado, con estudios en la Universidad de Derecho de Paris II (Francia) donde obtuvo
una Maitrise de Derecho Internacional. Estudios convalidados en la Pontificia Universidad
Católica del Perú. Máster en Estudios Avanzados de Terrorismo en la Universidad
Internacional de La Rioja. Profesor de Derecho Internacional Público en la Universidad
de Lima, Teoría del Estado en la Universidad Científica del Sur, y Política Internacional
Europea en la Universidad San Ignacio de Loyola. Conductor del programa GeoMundo en
TV Perú Noticias.
Con el presente artículo, el autor formaliza su incorporación como Miembro Asociado,
conforme a lo dispuesto por el Consejo Directivo de la Sociedad Peruana de Derecho
Internacional, mediante Acta del 13 de diciembre de 2018.
50
Revista Peruana de Derecho Internacional
fronteras del Estado de derecho y atentar contra derechos fundamentales.
De hecho, en varios casos, es lo que ha ocurrido según defensores de los
derechos humanos y otros actores.
Palabras clave: yihadismo, Estado de derecho, derecho penal, servicios de
inteligencia, policía, detención, vigilancia, penas.
ABSTRACT
Jihadist terrorism represents a huge challenge on a global scale. Due to its
characteristics, it is very difficult to combat, and it puts the rule of law to
the test in various parts of the world. In Europe, the United States and other
countries, a series of legal measures and devices have been adopted to grant
a greater margin of action to the authorities, be they police, administrative
or jurisdictional. In some way, a regulatory siege against terrorism has
been taking place. The dilemma of the limits of this activism then arises,
insofar as it can lead to crossing the borders of the rule of law and violating
fundamental rights. In fact, in several cases, this is what has happened
according to human rights defenders and other actors.
Keywords: jihadism, rule of law, criminal law, intelligence services, police,
detention, surveillance, penalties.
……
INTRODUCCIÓN
Los grupos terroristas yihadistas plantean un desafío particular para
las sociedades, debido a su modus operandi sobre la base de franquicias y de
grupos operativos que actúan de manera autónoma, a los que se añaden los
llamados “lobos solitarios”, muy difíciles de detectar antes de que perpetren
atentados. En esas condiciones, el trabajo de las fuerzas del orden y de los
servicios de inteligencia afronta mayores retos, volviéndose mucho más
complejo (SOMIEDO 2015).
Lucha contra el terrorismo yihadista y estado de derecho
51
Como es natural, ante la recurrencia de ataques, las opiniones públicas
ejercen una gran presión sobre las autoridades para que la labor represiva
arroje resultados en el plazo más corto. Para responder a esa demanda, los
gobiernos buscan dotarse de herramientas jurídicas que amplíen su libertad
de acción, promoviendo la dación de nuevas normas con tal fin. Ello, por lo
demás, en línea con corrientes como la del denominado “Derecho Penal del
Enemigo”, desarrollado en particular por el jurista alemán Günther Jakobs,
y que viene encontrando eco en diferentes sistemas legales.
Se ha venido produciendo una suerte de cerco normativo al terrorismo
con el fin de adelantarse a la comisión de nuevos ataques.
Repasemos en las siguientes líneas, cómo se ha venido dando ese
esfuerzo en las democracias de Occidente y de qué manera constituye un
factor de tensión para el Estado de derecho.
1.
ACCIONES POR PARTE DE LA ADMINISTRACIÓN
1.1. Plazo de la detención policial
Ya en 1986, el 9 de septiembre, se dio, en Francia, una ley antiterrorista
que, entre otras disposiciones, autorizó la detención de sospechosos por la
policía hasta por 4 días antes de ser derivados a un tribunal, permitiéndose
la intervención de un abogado recién a las 72 horas (BRUNEL y MILLER
2018). En España se permite que la detención policial que, para delitos
comunes, puede durar hasta 72 horas, sea ampliada hasta por 48 horas
adicionales para casos de terrorismo, aunque previa autorización por el juez
(art 520 bis LO 13/2015, de 5 de octubre).
1.2
Vigilancia por los servicios de inteligencia
En Francia, mediante una ley de 2002, se creó una base de datos
que reúne indicios e informaciones que establecen la posibilidad de que
determinadas personas cometan en algún momento delitos y crímenes
graves o inciten al odio y la violencia. Posteriormente, en 2015, se creó un
52
Revista Peruana de Derecho Internacional
fichero de personas consideradas como radicalizadas religiosamente y que
albergaría, en estos momentos, alrededor de 20,000 nombres y apellidos;
estas personas pueden o no ser objeto de vigilancia según lo determinen
los servicios de inteligencia (BRUNEL et. al., 2018). Esa vigilancia, es, por
fuerza, temporal, por una cuestión de disponibilidad de recursos humanos
para tal tarea. Han ocurrido no pocos casos en los que, un individuo que
había sido objeto de un seguimiento, pasó posteriormente a la acción,
como sucedió con uno de los autores de unos atentados en las ciudades de
Carcassone y Trebes, el 23 de marzo de 2018 (DE AMORIN 2018).
También en Francia, dos leyes de 2015 permiten el seguimiento y
la vigilancia, sin autorización judicial, de sospechosos, ya no solamente
en la calle o en lugares públicos, como es usual, sino también en ámbitos
privados, mediante la instalación de micrófonos y cámaras en inmuebles y
automóviles, lo que permite, no solo captar conversaciones entre personas
presentes sino también las efectuadas, por ejemplo, vía Skype, además de
observar las pantallas de las computadoras. El propósito es el de prevenir
atentados. Esta legislación ha dado lugar a críticas desde el punto de vista
del derecho al secreto de las comunicaciones y a la intimidad (BRUNEL et.
al., 2018).
En Estados Unidos, también se ha creado una lista de personas
consideradas como sospechosas de terrorismo y está a cargo del FBI. En
2017, figuraban unos 1,2 millones de individuos, la gran mayoría extranjeros,
aunque unos 4,600 son norteamericanos (SAVAGE 2019).
Anteriormente, la famosa Ley Patriota adoptada en Estados Unidos
tras los atentados del 11 de septiembre de 2001 facultó a la Agencia Nacional
de Seguridad a recolectar datos telefónicos de manera masiva, es decir, de
millones de norteamericanos, sin autorización judicial. Posteriormente,
durante la administración del presidente Obama, fue sustituida por otra
que, aunque conservó varias de sus disposiciones, limitó los poderes de la
agencia (LELOUP y UNTERSINGER 2015).
Lucha contra el terrorismo yihadista y estado de derecho
53
1.3
La facultad de la administración para adoptar medidas contra
la libertad de movimiento y la inviolabilidad del domicilio
Tomemos nuevamente el caso francés como ejemplo. Tras los
atentados del 13 noviembre de 2015, se decretó el estado de emergencia
que fue prorrogado hasta noviembre de 2017. Bajo su vigencia, la autoridad
administrativa, es decir, el ministerio del Interior, podía ordenar arrestos
domiciliarios contra personas respecto de las cuales existen, según la ley,
«razones serias» para hacer pensar que pudieran constituir una amenaza
sumamente grave para el orden público. Con mucha frecuencia, las decisiones
se fundamentaban en informes escuetos provenientes de los servicios de
inteligencia. En concreto, el hecho de figurar en las listas o ficheros antes
mencionados podían valer ser objeto de medidas restrictivas. Las personas
afectadas podían, una vez ejecutadas las órdenes contra ellas, acudir ante el
juez administrativo para pedir que fueran anuladas, pero, en gran parte de los
casos, sus demandas han sido rechazadas (BRUNEL Et al 2018).
Asimismo, la policía podía entrar, sin orden judicial, a los domicilios
de los que consideraba sospechosos y registrarlos.
Estas facultades de la administración han sido perennizadas en
lo substancial más allá de la situación del estado de emergencia, a través
de la Ley de Seguridad Interior y de Reforzamiento de la Lucha contra
el Terrorismo, o Ley SILT, adoptada en octubre de 2017, aunque con
variantes como la limitación de los desplazamientos a una zona geográfica
determinada, sumada a la obligación de presentarse regularmente a la
comisaría. Las medidas también incluyen el cierre de lugares de culto, lo
que, hasta entonces, solo podía ser decretado por un juez (BRUNEL Et al
2018).
Los críticos del curso que adopta la legislación, denuncian lo que
denominan «hibridación» del derecho de la lucha contra el terrorismo,
convirtiéndolo en administrativo y judicial a la vez.
En Estados Unidos, figurar en la lista de sospechosos también trae
consecuencias, aunque de distinto orden. Así, puede acarrear restricciones
para viajar o entrar al país, ser sometido a controles más severos de lo usual
en los aeropuertos, retiro de beneficios y subsidios gubernamentales, e,
54
Revista Peruana de Derecho Internacional
incluso, imposibilidad de contratar con el Estado, entre otros problemas,
además del perjuicio en términos de las humillaciones vividas y del daño
a la reputación. Considerando que sus derechos constitucionales habían
sido violados al habérseles incluido en la lista, unos
19 ciudadanos
norteamericanos musulmanes recurrieron a la justicia. El 4 de septiembre de
2019, el juez federal Anthony Trenga les dio la razón, determinando que la
mencionada lista es inconstitucional pues los criterios para anotar a personas
en ella son muy vagos, lo que es violatorio de la Constitución, precisamente
por las consecuencias que implica figurar en ella y sin que los actuales
procedimientos aseguren debidamente la posibilidad de defenderse. Este
fallo podría obligar al gobierno a reformular drásticamente la forma en que
elabora su lista. A esta se añade otra relación, que concierne exclusivamente
la prohibición de viajar por avión, pero que no fue materia del juicio
(SAVAGE 2019).
2.
CREACIÓN DE NUEVOS DELITOS
En la lógica del adelantamiento del derecho penal con fines
preventivos, se han creado nuevos delitos, penalizando actos considerados
como posiblemente conducentes a la realización de futuros atentados. Es
decir, se sanciona la probabilidad. Ya el delito de asociación ilícita o el
de organización criminal. No obstante, hay otros que son específicos al
terrorismo. Así, en Francia, se creó el delito de emprendimiento terrorista
individual con una pena de prisión de 10 años, para hacer frente al fenómeno
de los lobos solitarios. Se configura el delito cuando una persona se prepara
para cometer un atentado, lo que queda evidenciado cuando tiene en su
posesión, obtiene, intenta obtener o fabrica substancias u objetos peligrosos;
también cuando ha hecho averiguaciones sobre blancos potenciales, se ha
adiestrado en el manejo de armas, ha consultado habitualmente páginas
de internet que incitan al terrorismo o hacen apología del terrorismo, o ha
estado en el extranjero en un teatro de operaciones de grupos terroristas (art.
421-2-6 del Código Penal). El texto actual del dispositivo resulta de una
modificación que el legislador se vio forzado a efectuar, tras una decisión
del Consejo Constitucional que falló a favor de una persona sometida a
Lucha contra el terrorismo yihadista y estado de derecho
55
un proceso por haber visitado páginas extremistas y en cuya posesión se
encontraron tres botellas de agua vacías juntadas con un autoadhesivo. La
alta jurisdicción consideró que la versión inicial adoptada en noviembre de
2014, era demasiado imprecisa y que la ley no puede sancionar la mera
intención delictiva. En la misma línea, la mera visita, aunque sea habitual,
de páginas virtuales extremistas no puede ser sancionada si no hay otros
elementos que indiquen la preparación de un atentado (VALLAT 2017).
En España se ha creado el delito de adiestramiento o adoctrinamiento
pasivo, es decir, el hecho, por ejemplo, de visitar habitualmente páginas de
internet que inciten a la incorporación o a la colaboración con organizaciones
terroristas (artículo 575.2 LO 2/2015 de 30 de marzo). Se está bastante lejos
de la participación en un atentado, pero ya se es sancionado.
En general, las legislaciones tienden a ir cada vez más lejos en el
detalle de los actos que pueden ser considerados como preparatorios o de
colaboración con el terrorismo, procurando prever todas las situaciones. Una
muestra adicional de ello es que, en Francia, también se castiga, con 7 años
de cárcel, el solo hecho de llevar un tren de vida determinado y no poder
justificar los ingresos que permite llevarlo, cuando se mantiene relaciones
habituales con terroristas (art. 4-2-3 del Código Penal). Es decir, se densifica
cada vez más la línea de defensa de la sociedad a partir de presunciones y
probabilidades.
3.
AGRAVAMIENTO DE LAS PENAS
Se tiende a establecer penas para el terrorismo más graves que
para otros delitos. Más aún, actos que en sí mismos son crímenes, como el
asesinato o el secuestro, son castigados con un mayor número de años de
cárcel cuando son cometidos con una finalidad terrorista. Es lo que ocurre
en España (Ley Orgánica 2/2015 de 30 de marzo, Código Penal, en adelante,
CP), donde, además, existe la pena de prisión permanente revisable que es
una suerte de cadena perpetua.
Hay en ello la voluntad de neutralización del terrorista, pues no se
espera de él una rehabilitación, y se busca por lo tanto mantenerlo fuera
56
Revista Peruana de Derecho Internacional
de las calles el mayor tiempo posible en aras de la seguridad colectiva.
Sin renunciar aparentemente a la posibilidad de la resocialización, el juez
anti terrorista francés David Bénichou escribió que solo penas de prisión
suficientemente largas podían proteger a la sociedad, pues se necesitaba
tiempo para que los terroristas pudieran efectuar la tarea de revisión y
cuestionamiento de su comportamiento (BÉNICHOU 2015).
En algunos de los países en los que existe la pena de muerte, se la
aplica, no solo para crímenes como el asesinato, sino también, de manera
específica, para actos de terrorismo. Es el caso de Irak, donde, recientemente,
se ha impuesto tal castigo a 11 yihadistas franceses (BOËTON 2019).
4.
MAYOR SEVERIDAD EN LA EJECUCIÓN DE LAS
PENAS
4.1
Régimen penitenciario
Es común que las legislaciones nacionales contemplen regímenes
penitenciarios más severos para presos considerados de alta peligrosidad
que los previstos para otras categorías de reos. Es lo que ocurre para los
procesados y los sentenciados por terrorismo, en particular debido al riesgo
de que enrolen para su causa a otros internos, como efectivamente se ha
verificado en los hechos; las prisiones han devenido frecuentemente en
centros de adoctrinamiento yihadista. En no pocos atentados realizados
en Francia, han tenido participación personas con pasado de pequeños
delincuentes, que tuvieron contacto en la cárcel con islamistas radicales y
fueron adoctrinados por estos. Es el caso de Cherif Chekatt, el autor del
ataque del 12 de diciembre en la feria de Navidad de Estrasburgo que causó
5 muertes; había sido condenado 27 veces por pequeña delincuencia, y, tras
su último paso por la prisión, en 2015, fue fichado como radicalizado por
los servicios de inteligencia. (LAZARD 2018). Se estima en más de 1,100 el
número de delincuentes comunes radicalizados en los centros penitenciarios
franceses. Ello constituye no solo un riesgo desde el momento en que son
liberados tras cumplir sus condenas, sino que incluso ya lo son en el interior
de la cárcel, como lo demostró el acuchillamiento de un vigilante realizado
Lucha contra el terrorismo yihadista y estado de derecho
57
el 6 de marzo de 2019 por el detenido radicalizado Michaël Chiolo en la
prisión de Condé-sur-Sarthe (PILORGET-REZZOUK 2019).
Para lidiar con el fenómeno, las autoridades han establecido
en 6 centros penitenciarios, hasta ahora, secciones de evaluación de la
radicalización, en las que son mantenidos durante
4 meses aquellos
reclusos en los que se ha detectado que podrían estar siguiendo ese camino.
Durante ese lapso, con el concurso de psicólogos, religiosos y consejeros
en resocialización y períodos de prueba, se busca determinar cuán lejos
esos internos han llegado y, por lo tanto, su grado de peligrosidad. En
función de los resultados, se decide el retorno a la zona común, el envío a
otra sección en la que se hará un intento de desradicalización, o, para los
casos considerados irremediables, el traslado a una zona de aislamiento
prevista para que los convictos más peligrosos purguen sus condenas bajo
reglas más duras que las aplicables a los demás reclusos. El problema es
que el adoctrinamiento yihadista también comprende el aprendizaje de la
disimulación, lo que hace más difícil la tarea del personal de evaluación
(RADENOVIC 2019).
En España también se establecen condiciones severas para los presos
por terrorismo. Al ser considerados de alta peligrosidad, son sometidos al
régimen cerrado que, como en Francia, implica ser confinado en la zona
de aislamiento y estar sujeto a reglas particularmente estrictas. Así, entre
otros aspectos, sus comunicaciones orales y escritas pueden ser intervenidas
judicialmente, y el acceso a publicaciones y revistas es restringido si se
considera que estas contienen informaciones sesgadas o falsas sobre actos de
terrorismo y los sistemas judicial y penitenciario (NIETO GARCÍA 2019).
4.2
Mayores exigencias para la liberación condicional
Las legislaciones suelen establecer normas más estrictas para la
liberación condicional o anticipada para los presos por terrorismo respecto
de las previstas para para los condenados por otros delitos; En España, se
debe de haber cumplido 7/8 partes de la pena impuesta contra dos tercios o
incluso la mitad, para otros reos, haber colaborado con la justicia durante la
permanencia en prisión y haber satisfecho la responsabilidad civil derivada
58
Revista Peruana de Derecho Internacional
de los delitos cometidos, entre otras exigencias (Ley Orgánica 10/1995, de
23 de noviembre, CP).
En Francia, la ley antiterrorista de 2016 estableció un procedimiento
en la materia que el Consejo Constitucional anuló por considerar que, en la
práctica, impedía toda liberación anticipada. En efecto, la norma preveía que,
antes de que el tribunal de ejecución de las penas se pronunciara sobre una
solicitud al respecto, una comisión debía emitir una opinión a partir de una
evaluación pluridisciplinaria sobre el grado de peligrosidad del reo. Además,
el tribunal podía rechazar el pedido si estimaba que la liberación podía alterar
gravemente el orden público. A ello se añadía, sea la obligación de llevar
un brazalete electrónico, sea el sometimiento a un régimen de semilibertad
durante un plazo determinado, lo que implicaba la permanencia en un lugar
de hospedaje asignado o la necesidad de presentarse ante las autoridades
regularmente. El Consejo Constitucional hizo notar, a partir del análisis de
la jurisprudencia producida tras la adopción de la ley, que los solicitantes no
tenían prácticamente ninguna posibilidad de obtener una respuesta positiva,
y, claramente, la ruta estaba bloqueada para los extranjeros condenados, no
solo a la pena de prisión, sino también a la expulsión del territorio tras su
liberación. Ello, de acuerdo a la sentencia de la alta instancia, es contrario
al principio de proporcionalidad de las penas, las mismas que, tal como
prescribe el artículo 8 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos,
solo pueden ser las estricta y evidentemente necesarias. También se recuerda
que el régimen de ejecución de las penas busca, no solo la protección de la
sociedad y el castigo del infractor, sino también la rehabilitación de este y su
reinserción en la comunidad.
CONSIDERACIONES FINALES
A través de los casos presentados, se puede confirmar que incluso
en los países occidentales, el Estado de derecho, se encuentra sometido a
una gran tensión cuando las que las autoridades se ven presionadas para
responder a la sensación de inseguridad que embarga a las poblaciones
frente al terrorismo. Está claro, que, en no pocas ocasiones, se ha cruzado
fronteras que no debieron traspasarse.
Lucha contra el terrorismo yihadista y estado de derecho
59
A ello se suman otras acciones que van más allá del plano interno
de los países, como los asesinatos selectivos de terroristas mediante
operaciones de comando o bombardeos aéreos en Siria, Irak o Somalia,
entre otros lugares. Está en juego en estos casos, el derecho internacional.
Más aún, en situaciones como la de los presos en la prisión de Guantánamo,
no sometidos a juicio y al margen de la protección que significa el estatus de
prisionero de guerra.
En la medida en que el terrorismo siga amenazando a las sociedades, es
de esperar que continúe el contrapunto entre las necesidades de la seguridad
y los imperativos del Estado de derecho y la normatividad internacional.
BIBLIOGRAFÍA
BÉNICHOU, D. «L’approche judiciaire: les défis de la répression», 325-
399, en BÉNICHOU, D. KHOSROKHAVAR, F. MIGAUX, P. (Ed.) Le
JIhadisme: le comprendre pour mieux le combattre. 1ª ed. Paris: Plon, 2015.
BOËTON, M. «Les Français divisés face à la peine de mort» La Croix. 4 de
junio de 2019.
BRUNEL M., MILLER, E. «Les mesures de lutte contre le terrorisme face
aux droits de l ‘homme ». Antiterrorisme, droits et libertés. 14 de agosto de
2019. 18.21. Disponible en https://antiterrorisme-droits-libertes.org/spip.
php?article20
DE AMORIN, M.«À quoi servent les fichiers de radicalisés?» La Croix. 24
de marzo de 2018.
LAZARD, V. «Fusillade à Strasbourg : le profil inquiétant du tireur, Cherif
Chekatt». L’Obs. 12 de diciembre de 2018.
LELOUP, D., UNTERSINGER, M. «Qu’est-ce que le USA Freedom Act?»
Le Monde. 1 de junio de 2015.
NIETO GARCÍA, A. «La aplicación del régimen cerrado de vida
en virtud del artículo
102.5
—apartados a) b) c)— del Reglamento
60
Revista Peruana de Derecho Internacional
Penitenciario» Diariolaley 17 de agosto de 2019. 22.47. Disponible en
http://diariolaley.laley.es/Content/DocumentoRelacionado.aspx?param
s=H4sIAAAAAAAEAC2NQWvDMAyFf818GZQkkLYXXbIcSxlr2F
2xhWNwrdaWs-bfT1sreEgPfdK7V8rbRA8Byy54fr9RwmjKljhtV5hy
JSM4F2jeDrZVdQatVIwjWzgc_0xYacIZGsPZUR42nYQF4xcVaNu-
N2XhnzOuwaMETgPm59vgHIxTo9Ud9_2-MyvlogB8B09JyCzBLyeV
PPlCmO3yiZ5Aw-tVGd5huT1em6GK6PUs6fLvjY3aRxT6wEjJvXJ_
ARP2GHXyAAAAWKE
PILORGET-REZZOUK, C «Attaque à la prison de Condé-sur-Sarthe: des
«failles et des questions». Libération. 6 de marzo de 2019.
RADENOVIC, P. «Prison de la Santé : dans les coulisses du quartier de
prévention de la radicalisation» Le Journal du Dimanche. 13 de julio de
2019.
SAVAGE, C. «Judge Rules Terrorism Watchlist Violates Constitutional
Rights», New York Times, 4 de septiembre de 2019.
SOMIEDO, J. «La estructura y la organización de los grupos terroristas
bajo la óptica del aprendizaje organizacional». Instituto Español de
Estudios Estratégicos. 22 de agosto de 2019. 15.06. Disponible en http://
www.ieee.es/en/Galerias/fichero/docs_marco/2015/DIEEEM24-2015_
OrganizacionesTerroristas_PabloSomiedo.pdf
VALLAT, T. «Délit d’entreprise terroriste individuelle: la décision de
recadrage du Conseil constitutionnel du 7 avril 2017». Thierryvallatavocat.
16 de agosto de 2019. 15.12. Disponible en http://www.thierryvallatavocat.
com/2017/04/delit-d-entreprise-terroriste-individuelle-la-decision-de-
recadrage-du-conseil-constitutionnel-du-7-avril-2017.html
CAF: El banco de la reactivación de América Latina
y El Caribe
CAF: The reactivation bank of latin America and the
Caribbean
Sergio Díaz-Granados*
RESUMEN
CAF, como Banco de Desarrollo de América Latina y el Caribe, tiene
por misión ayudar a los países a enfrentar retos estructurales que afectan
su capacidad de desarrollo relacionados con la productividad, las brechas
sociales y, más recientemente, el reto del cambio climático y la sostenibilidad
ambiental. Estos se han exacerbado con la irrupción de la pandemia del
COVID-19 amenazando con retrotraer las ganancias que se habían logrado
en algunos indicadores sociales en los últimos 10 años. El riesgo también
atañe a consecuencias de largo plazo sobre la productividad de las economías
por daños en la asignación de recursos y aumentos en la informalidad, y sus
consecuencias sobre las habilidades de los trabajadores actuales. A ello se
debe sumar el deterioro de las capacidades de los futuros trabajadores por la
interrupción de los procesos educativos.
El propósito de esta nota es elaborar un diagnóstico de estos desafíos
estructurales que enfrenta la región y cómo estos han sido potenciados
por la crisis sanitaria. También discutir el marco de políticas que podría
*
Presidente Ejecutivo, CAF-Banco de Desarrollo de América Latina.
62
Revista Peruana de Derecho Internacional
ser relevante para apoyar la recuperación, y cómo la acción de CAF y su
proyección futura puede ser un instrumento eficaz para acompañar a los
países con servicios financieros, apoyo técnico y de conocimiento con el
objetivo de implementar esta agenda y apuntalar el desarrollo inclusivo y
ambientalmente sostenible.
Palabras Clave: CAF - Banca de desarrollo, América Latina y el Caribe,
inclusión social, integración, competitividad, productividad, sostenibilidad,
cambio climático, biodiversidad, COVID-19.
ABSTRACT
CAF, as the Development Bank of Latin America and the Caribbean,
has the mission of helping countries face structural challenges that affect
their development capacity related to productivity, significant social gaps
and, more recently, the challenge of climate change and environmental
sustainability. These challenges have been exacerbated by the COVID-19
pandemic, threatening to roll back the gains that had been achieved in
some social indicators in the last 10 years. The risk also concerns long-
term consequences on the productivity of economies due to damage in
the allocation of resources and increases in labor informality, and their
consequences on the skills of current workers. To this, must be added the
deterioration of the capacities of future workers due to the interruption of
educational processes.
The purpose of this note is to prepare a diagnosis of these structural challenges
facing the region and how they have been enhanced by the health crisis. Also
discuss the policy framework that could be relevant to support recovery, and
how CAF’s action and its future projection can be an effective instrument
to accompany the countries with financial services, technical support and
knowledge in order to implement this. agenda and underpin inclusive and
environmentally sustainable development.
Keywords: CAF - Development bank, Latin America and the Caribbean,
inclusive development, social inclusion, integration, competitiveness,
productivity, sustainability, climate change, biodiversity, COVID-19.
CAF: el Banco de la Reactivación de América Latina y el Caribe
63
……
1.
INTRODUCCIÓN
CAF comenzó sus operaciones a partir de 1970 como parte de la
institucionalidad de la Comunidad Andina de Naciones lanzada en 1968.
Su principal actividad era apoyar financieramente la integración y el
intercambio comercial entre los países que conformaron la nueva iniciativa
regional. A partir de la década de los noventa, la organización experimento
una transformación cualitativa y cuantitativa que marco su evolución de
institución andina a banco de desarrollo de América Latina y el Caribe. Dicha
transformación comenzó con un cambio significativo en su orientación
programática e institucional, basada en la expansión de la membresía a
otros países de América Latina y el Caribe (ALC), en el financiamiento
de proyectos de inversión y, por último, en obtener acceso a los mercados
internacionales de capital, a fin de potenciar sus propios recursos y ampliar
su capacidad operativa.
A lo anterior se suma el fortalecimiento patrimonial continuo
y el apoyo que siempre le han brindado sus países accionistas. En su
proceso de expansión, CAF se convirtió en una importante institución
multilateral de desarrollo que hoy cuenta con 19 países accionistas y
presta múltiples servicios a una amplia gama de clientes de los sectores
público, privado y mixto en la región. En el curso de esa evolución, la
organización ha desempeñado un papel preponderante en el desarrollo
económico y social de la región y se ha posicionado como una de las
principales fuentes de financiamiento multilateral de infraestructura en
América Latina.
Esta acción de CAF en la región tiene por misión ayudar a los
países a enfrentar retos estructurales que afectan su capacidad de desarrollo
relacionados con la productividad, las importantes brechas sociales y, más
recientemente, el reto del cambio climático y la sostenibilidad ambiental.
Estos retos se han exacerbado con la irrupción de la pandemia del COVID-19
amenazando con retrotraer las ganancias que se habían logrado en algunos
64
Revista Peruana de Derecho Internacional
indicadores sociales en los últimos 10 años. El riesgo también atañe a
consecuencias de largo plazo sobre la productividad de las economías por
daños en la asignación de recursos y aumentos en la informalidad, y sus
consecuencias sobre las habilidades de los trabajadores actuales. A ello se
debe sumar el deterioro de las capacidades de los futuros trabajadores por la
interrupción de los procesos educativos.
El propósito de esta nota es elaborar un breve diagnóstico de
estos desafíos estructurales que enfrenta la región y cómo estos han sido
potenciados por la crisis sanitaria. También discutir el marco de políticas
que podría ser relevante para apoyar la recuperación, y cómo la acción de
CAF y su proyección futura puede ser un instrumento eficaz para acompañar
a los países con servicios financieros, apoyo técnico y de conocimiento con
el objetivo de implementar esta agenda y apuntalar el desarrollo inclusivo y
ambientalmente sostenible.
2.
¿CUÁLES SON LOS RETOS MÁS IMPORTANTES QUE
ENFRENTA LA REGIÓN EN LA POSTPANDEMIA?
Uno de los principales escollos para que América Latina y el Caribe
crezca de manera más acelerada y sostenida es la baja productividad. Esto
es, la eficiencia con la cual se utilizan y asignan los recursos productivos
al interior de las empresas y entre las empresas al interior de los sectores
económicos. Antes de la crisis, la productividad total de los factores promedio
en la región era apenas un tercio de aquella correspondiente a las economías
avanzadas, siendo un problema transversal a todos los sectores económicos
(Alvarez et al, 2018). Esta baja productividad se refleja, por un lado, en que
no siempre los recursos de capital y trabajo se asignan a aquellas empresas
con mayor potencial productivo. Problemas de acceso al financiamiento y
políticas impositivas y otras regulaciones laborales muchas veces penalizan
a las empresas con mayor capacidad de crecimiento. Por el otro, en América
Latina y el Caribe las empresas formales, tanto PYMES como aquellas aún
más grandes, son en promedio, menos productivas y crecen menos a lo largo
de su ciclo de vida que aquellas en países más desarrollados (CAF, 2014).
Aquí de nuevo el entorno dado por el marco de políticas públicas puede
CAF: el Banco de la Reactivación de América Latina y el Caribe
65
no ser el adecuado para mejorar tanto la asignación de recursos como los
incentivos a innovar de las empresas.
A lo anterior debemos sumarle los altos niveles de informalidad
que afectan por igual a empresas y trabajadores. Esta informalidad no solo
se refiere al hecho que las empresas y trabajadores no están registrados
y que no se realizan los pagos de impuestos y aportes a la seguridad
social correspondientes, sino fundamentalmente a que la mayoría de
estas unidades productivas son muy pequeñas -con un porcentaje muy
alto de autoempleados-, no crean empleo, no innovan ni capacitan a sus
trabajadores, tienen un bajo uso de bienes de capital o de tecnología, y como
consecuencia de todo ello, los ingresos que se generan son muy reducidos.
Algunos números ilustran esta realidad que aqueja a la región desde hace
varias décadas. Por ejemplo, la distribución del empleo por tamaño de
empresas muestra que 32% de la mano de obra en América Latina se ocupa
en el autoempleo, si sumamos a las microempresas de hasta 4 trabajadores
allí tenemos un 60%-65%- de la mano de obra (CAF, 2014). Por otro lado,
reflejando el bajo nivel de productividad de las microempresas, los salarios
de trabajadores en estas empresas podrían subir más del 24% si estos se
moviesen a unidades productivas de más de 4 empleados aun asumiendo el
mismo nivel educativo, edad y género (Alvarez et al, 2018).
La crisis generada por la pandemia del COVID-19 tiene el potencial de
agravar este problema de baja productividad en la región. El cierre de empresas
destruye emparejamientos entre habilidades de los trabajadores y puestos
de trabajo que potencian esas habilidades; recrear esos emparejamientos
puede tomar tiempo o, aún peor, perderse por completo si los trabajadores
despedidos se desaniman y salen del mercado, o van a trabajar a empresas
en puestos que no son tan compatibles con sus habilidades, o si se vuelcan
en trabajos o empresas informales. En otras palabras, el retroceso que venía
observándose en la productividad en la región podría exacerbarse si los
factores de producción, producto de la crisis, se reasignan hacia actividades
de menor productividad de manera más permanente. Esto ocasionaría una
pérdida de capital intangible, reduciendo los incentivos la inversión, una
disminución de habilidades de los trabajadores al permanecer más tiempo
en desempleo, inactividad o informalidad. En varios países de la región,
la informalidad aumentó en al menos 5 puntos porcentuales (Alvarez el
66
Revista Peruana de Derecho Internacional
al 2021; BID, 2021). Esto incidirá particularmente en los jóvenes, cuyas
trayectorias de ingresos laborales a largo plazo se están viendo afectadas por
los empleos iniciales de baja calidad, y a las mujeres, que han abandonado
en mayor proporción el mercado laboral que los hombres.
Pero la región no solo se caracterizaba por una baja productividad, sino
también por importantes brechas sociales en los niveles de ingresos y acceso
a servicios públicos. Por supuesto que este problema en parte está asociado
con la baja productividad, ya que este fenómeno impide el crecimiento del
empleo de calidad que genera mejores fuentes de ingreso para las familias
más desventajadas. Sin embargo, también podemos decir que la falta de
políticas de inclusión que aseguren, por ejemplo, el acceso a servicios de
vivienda, educación y salud de calidad produce que los trabajadores de
estas familias vulnerables no puedan acceder a las oportunidades de empleo
formal que se ofrecen en el mercado. En tal sentido, a la inclusión laboral
le antecede la inclusión en servicios básicos que aseguren la acumulación
de capital humano de los niños y jóvenes que más tarde se integrarán al
mercado laboral. Este proceso reproduce entonces situaciones de pobreza
entre generaciones que se vuelven difíciles de revertir en el tiempo. Este
aspecto de inclusión no solo debe verse con un fenómeno centrado en las
personas, sino también en los territorios toda vez que la falta de servicios y
oportunidades de empleo también están presentes en territorios apartados en
las geografías de los países.
América Latina había hecho progresos en reducir la pobreza desde
comienzos de la década del 2000 y hasta el año 2013-14 en parte gracias
al fuerte crecimiento en este período producto por el boom del precio de
los
commodities”, pero también a una fuerte expansión de los gastos
sociales que implicó aumentos significativos en el acceso a la educación
y a transferencias que completaron el ingreso de los hogares más pobres.
Estas ganancias se ralentizaron desde el 2015 aunque no hubo significativos
retrocesos. Así la pobreza se redujo de 45% en el 2000 a 34% en el 2018; un
proceso similar ocurrió con la desigualdad que, de acuerdo con el coeficiente
de Gini, se redujo de 52% a 48% en el mismo periodo (Cepal, 2021).
La crisis del COVID-19 ha traído consecuencias muy negativas sobre
los indicadores sociales. Con el aumento del desempleo y la informalidad y
CAF: el Banco de la Reactivación de América Latina y el Caribe
67
sus consecuencias sobre los ingresos de las familias, la pobreza aumentó a
niveles que se observaban 10 años atrás (algo similar ocurre con el indicador
de desigualdad). Ello ha sucedido a pesar de los esfuerzos de los gobiernos
con el aumento de las transferencias sociales.
Pero más allá de impacto a corto plazo sobre el ingreso de las
familias, lo que es aún más preocupante es el impacto a largo plazo sobre
las oportunidades de empleo y las capacidades generar ingresos que trajo
aparejado el cierre de escuelas y el crecimiento de la brecha educativa entre
familias de altos y bajos ingresos. Esto teniendo en cuenta que América
Latina y el Caribe es la región con cierres totales o parciales de escuelas más
largo del mundo: entre 50 y 70 semanas desde marzo de 2020, con una media
mundial por debajo de las 40 semanas (Berniell et al 2021). El prolongado
cierre de escuelas podría reducir la probabilidad de completar la secundaria
en América Latina en 14 pp (a 42%) y en 20 pp para los grupos de más
vulnerables (Neidhofer et al., 2021). Esto tiene el potencial de ampliar las
brechas de equidad en la región en forma permanente, debido a los efectos
de largo plazo sobre las trayectorias de ingresos de los futuros trabajadores
con distintos niveles de educación.
Un proceso similar se produce por la disrupción en la atención
primaria en salud, debido al estrés de los sistemas abocados a la atención de
la pandemia. En América Latina, la cobertura de vacunas en niños retrocedió
en promedio entre 5 y 9% en 2020 con respecto al promedio de 2017-2019,
acumulando las mayores pérdidas a nivel global (Berniell et al 2021).
A la urgencia de aumentar la productividad y el crecimiento del
empleo formal y de asegurar que este crecimiento les llegue a las poblaciones
y territorios más vulnerables y que por lo tanto sea inclusivo se suma un
desafío que también ha estado presente ya desde algunos años, pero que
recientemente ha tomado una renovada actualidad, que es el abatimiento del
cambio climático y la sostenibilidad ambiental. La región ha sido afectada
por fuertes choques climáticos (p. ej. sequias, inundaciones) que generan
costos económicos y sociales cada vez más significativos y que afectan a
la vez su rica biodiversidad. Contrarrestar estas consecuencias del cambio
climático requiere inversiones en infraestructura resiliente y transferencias a
los sectores y poblaciones más afectadas por desastres naturales. Al mismo
68
Revista Peruana de Derecho Internacional
tiempo, ALC debe contribuir con la acción global de reducción de las
emisiones a través de programas de mitigación y adaptación.
3.
LA AGENDA DE POLÍTICAS PARA LA
RECUPERACIÓN
El logro de los objetivos del desarrollo en la postpandemia en
términos de un crecimiento más dinámico, pero a la vez sea inclusivo
y ambientalmente sostenible, tal cual se refleja en los preceptos de la
propuesta de la agenda de los Objetivos de Desarrollo Sustentable (ODS)
2030 planeados por Naciones Unidas, requerirá implementar un programa
de políticas públicas que combina viejos desafíos con otros nuevos. Este
programa como veremos tiene un fuerte foco en activar al sector privado
como promotor del crecimiento basado en ganancias de productividad
vía políticas públicas que resuelvan fallas de mercado (y eviten fallas de
gobierno) - las así llamadas market based solutions-. Esta reactivación
del crecimiento además estará impulsada por la digitalización de procesos
productivos y de los servicios públicos y con una impronta “verde” que
deberá buscar la descarbonización de los distintos sectores de la economía.
Digitalización y descabornización son entonces habilitadores transversales
que promueven el desarrollo sostenible pero que su efectiva implementación
depende de políticas más específicas, - algunas de las cuales se detallan a
continuación- que deberán diseñarse e implementarse y que seguramente
variarán de acuerdo con el contexto que enfrentan los distintos países.
El crecimiento de la productividad debe estar apoyada en políticas
que promuevan la innovación en las empresas y mejoren la asignación de
recursos dentro de las economías a través de la eliminación de barreras a
la entrada en los distintos sectores económicos, la mejora y simplificación
regulatoria, la digitalización de los procesos productivos, el fomento de la
competencia y la apertura comercial. Aquí juega un rol central también la
infraestructura de transporte, conectividad digital, y logística para mejorar
el flujo de comercio de bienes y de factores productivos al interior de las
economías y con el exterior. Estas inversiones pueden realizarse no solo vía
obra pública sino a través de la participación privada en esquemas de APP
CAF: el Banco de la Reactivación de América Latina y el Caribe
69
que no solo permiten apalancar recursos privados, sino también promueven
la innovación y mejoras en la gestión de estas infraestructuras. Esto último
también aplica a aquellas destinas a la producción y distribución de energía
dentro de la cuales aquellas no renovables ocupara un lugar cada vez más
destacado.
El financiamiento es esencial para las empresas, particularmente
para las nacientes y para las pymes. Hay espacio para promover y acelerar
los procesos de innovación financiera a través de servicios electrónicos
(Fintechs), los esquemas de factoraje (factoring) y los mecanismos de capital
de riesgo para las empresas emergentes o de nueva creación (startups).
Los programas de garantías para compartir riesgos también podrían ser
útiles, habiendo facilitado el crédito durante la crisis. Será de importancia
profundizar la educación financiera para el uso de nuevos instrumentos y la
adecuación de la regulación prudencial para incorporarlos. La adaptación
de las regulaciones de bancarrota también será relevante para facilitar la
liquidación de empresas y movilización de recursos.
Mejorar la asignación de recursos y aumentar la productividad implica
reducir los altos niveles de informalidad en las economías. Además de promover
la creación de empresas con potencial de crecimiento a través de las medidas
mencionadas previamente, se requiere facilitar la reasignación de la mano de
obra (y capital) hacia estas empresas. Ello se puede lograr con programas de
reentrenamiento laboral (ej. en habilidades digitales) y el fortalecimiento de
los mecanismos de intermediación para facilitar el aparejamiento entre las
demandas de las empresas y la oferta de trabajadores. La transición laboral
entre ocupaciones también puede ser apoyada por renovados sistemas de
seguros de desempleo que pueden reemplazar en parte onerosos sistemas de
indemnizaciones por despidos. Al mismo tiempo, varios países podrían revisar
la legislación sobre salarios mínimos que dejan afuera del mercado de trabajo
formal (y del acceso a los sistemas de seguridad social) a muchos trabajadores,
especialmente aquellos más jóvenes.
La inclusión social requiere, como se mencionó antes, fortalecer los
sistemas de acceso a la educación y salud de calidad que son la base de la
acumulación de capital humano. La pandemia amplió las brechas educativas,
afectando particularmente a los niños de los hogares más pobres. Para cerrar
70
Revista Peruana de Derecho Internacional
estas brechas es importante cuantificar las caídas en los aprendizajes para
dirigir las intervenciones hacia los grupos poblacionales y las competencias
que registraron mayores pérdidas. Para contener el abandono escolar es
importante identificar a los estudiantes en situación de riesgo e incentivar
su permanencia o reinserción en los sistemas educativos. Asimismo, es
importante mejorar la infraestructura escolar para resolver carencias de
servicios básicos en los centros educativos que dificulten la enseñanza y
desincentiven la escolaridad. Por otro lado, la pandemia también hizo
patente las debilidades de los sistemas de salud. La informalidad deja afuera
a muchas trabajadores y familias de los servicios contributivos y deben
atenderse en sistema de hospitales públicos que muchas veces enfrentan
serias restricciones de capacidad. Es importante entonces fortalecer el
acceso a estas familias a los sistemas contributivos del sistema de salud
público-privado a través de seguros de salud que pueden ser parcialmente
subsidiados. Por el lado de la oferta, hay espacio para mejorar la eficiencia
de los sistemas de salud integrando los diversos sub-sistemas y el uso de la
tecnología y digitalización para el procesamiento de información que sirva
para orientar y optimizar la provisión de los servicios.
Dentro el sistema de protección social los esquemas de pensiones
también tienen relevancia y enfrentan importantes desafíos debido al
envejecimiento de la población, el cambio tecnológico y la realidad
de la informalidad. Estos sistemas necesitan lograr un balance entre la
sostenibilidad financiera, la cobertura y la suficiencia. En cuanto a los
sistemas contributivos, para alcanzar la sostenibilidad, algunos países
podrían bajar los años mínimos de aporte y aumentar la edad mínima de
retiro, mientras que otros deberían concentrarse en el aumento de los aportes
y revisar los sistemas para los trabajadores autónomos mucho de los cuales
son opcionales o no existen. Por otro lado, los sistemas no contributivos
podrían ampliarse para ofrecer un mayor acceso y pagos relacionados con
la línea de pobreza, teniendo en cuenta que la alta informalidad en la región
limita el alcance de los sistemas contributivos (Alvarez et al 2020).
Por otro lado, las transferencias sociales que se han extendido y
jugado un papel tan importante en la asistencia a familias y empresas durante
la crisis también deben reformarse y reconvertirse buscando su integración y
CAF: el Banco de la Reactivación de América Latina y el Caribe
71
compatibilidad con los otros elementos de los sistemas de protección social
(ej. seguros de desempleo), evaluar su universalización en algunos casos,
o la mejora en la focalización en otros, dependiendo de las condiciones de
los países para una implementación efectiva y sostenible. Asimismo, estos
programas deberán ser compatibles con los incentivos para favorecer el
empleo formal y la acumulación de capital humano, para lo cual resulta
clave el diseño de las estrategias de salida (Berniell et al 2021).
Además de un crecimiento dinámico e inclusivo, hay una fuerte
necesidad por asegurar la sostenibilidad ambiental y la biodiversidad. Esto
implicará un aumento en la demanda de energías más limpias implicando
cambios sustanciales dentro del sector energético, con potenciales
ramificaciones sobre otros sectores productivos importantes en la región,
como la agroindustria y la minería. Los temas de sostenibilidad ambiental
son transversales a toda la actividad económica. Más allá de políticas
para la mitigación y adaptación al cambio climático, deberían generarse
los incentivos para promover innovaciones tecnológicas que hagan que
la transición energética sea más compatible con la creación de empleo y
ganancias de productividad de las economías, reduciendo el posible trade off
entre cuidado del medio ambiente y la actividad económica, particularmente
en los países productores y exportadores de hidrocarburos.
Todas estas iniciativas requieren que los países
-tanto el sector
público como privado- puedan obtener mayores recursos para apuntalar
la inversión en infraestructura social y económica. En el caso de inversión
pública, ello puede requerir reformas tributarias que aumente el recaudo
con un buen balance entre eficiencia, para no penalizar los incentivos al
ahorro y la inversión, y equidad, donde se busca fortalecer la progresividad
de los sistemas impositivos (Barreix y Roca, 2021). Por otro lado, los países
necesitan apalancar recursos externos a través de los mercados de capital
internacionales y las instituciones multilaterales de desarrollo. Ello requiere
mantener una macro ordenada con instituciones monetarias y fiscales que
estabilicen las expectativas de inflación y que también den cierta credibilidad
a la consolidación fiscal a mediano plazo.
Mas allá de recursos para avanzar con esta agenda de políticas para la
recuperación se requieren capacidades estatales que garanticen el apropiado
72
Revista Peruana de Derecho Internacional
diseño, implementación, fiscalización y evaluación de las políticas. Tres
áreas críticas pueden destacarse. En primer lugar, la gobernanza de la
infraestructura y de las asociaciones público-privadas (APP) para galvanizar
la necesaria inversión y alentar la participación del sector privado mediante
el fortalecimiento de las evaluaciones ex ante y de los procesos de licitación
y de fiscalización de los proyectos, así como la mejora en el diseño de los
contratos, incluyendo restricciones para la renegociación ex post de los
mismos (Fajardo et al. 2021). En segundo lugar, la pandemia aceleró el
proceso de digitalización de trámites y servicios públicos. La tecnología
puede utilizarse para producir una reingeniería de procesos regulatorios y
simplificación administrativa (López, 2021). Esto permitiría, entre otras
cosas, una mejor eficiencia en la gestión de los servicios públicos, por
ejemplo, en los temas de pagos de impuestos y control tributario o en la
mejora de la gestión de las transferencias sociales, entre otros. En tercer
lugar, el uso de datos e inteligencia artificial contribuiría a hacer más efectiva
y eficiente la gestión pública, facilitando la toma de decisiones basadas en
datos y la coordinación entre distintas áreas del sector público que comparten
información consolidada a partir de las bases de datos que estos organismos
manejan (Cetina, 2021). La información abierta contribuye, además, a
prevenir la corrupción al incrementar la transparencia. Para implementar
esta transformación digital del Estado se deberá invertir en las capacidades
institucionales
(por ejemplo, reglas que fijen la gobernanza de datos y
manejo su ético y responsable) y en el talento humano necesarios.
La integración regional
Mas allá de la agenda de políticas domésticas que los gobiernos
tienen a su disposición para enfrentar este desafío de alcanzar un desarrollo
sostenido -a través de aumentos en la productividad- pero que a la vez sea
inclusivo y ambientalmente sustentable, existen iniciativas de coordinación
con otros países, como el caso de programas de integración regional, tanto
comercial como productiva, que pueden ser también un instrumento efectivo
para alcanzar estos objetivos.
América Latina ha estado involucrada en iniciativas de integración
regional en los últimos 30 años que han reducido sustancialmente los
CAF: el Banco de la Reactivación de América Latina y el Caribe
73
aranceles y barreras no tarifarias intrazona
(y también contra terceros
países). Sin embargo, los resultados en términos de aumentos en el comercio
intrarregional han sido relativamente modestos. Esto contrasta con el alto
nivel de comercio intrarregional en otros bloques como el Este y Sudeste de
Asia, Europa o América del Norte.
Es así que, aun teniendo en cuenta diversos factores, como el menor
tamaño de sus economías, los países de la región comercian poco entre sí.
La cercanía geográfica no parece haber tenido un impacto significativo en
términos de menores costos de comercio. Cabe preguntarse entonces cuáles
han sido las causas de este pobre desempeño.
Un aspecto para resaltar es que una vez que se reducen los aranceles se
hacen más visibles otros costos de comercio sobre los cuales también es muy
importante actuar. En primer lugar, hay que trabajar en la disminución de los
costos aduaneros y de frontera, además de procurar mejoras sustantivas en la
infraestructura de transporte que faciliten la integración física entre los países.
Esta infraestructura de conexión vale para el transporte de mercancías, pero
también para otros bienes, como la energía, donde la ventaja de la cercanía
geográfica desempeña un rol central en la facilitación del intercambio.
En segundo lugar, adoptar regulaciones domésticas y regionales (por
ejemplo, normas de origen) que promuevan la integración productiva entre
las economías, estimulando la participación de las empresas en cadenas
regionales de valor que son tan relevantes para explicar el alto nivel de
intercambio regional en otros bloques.
Como se mencionó antes un sector donde la integración regional tiene
también altas ganancias en términos de desarrollo sostenible es la energía,
en particular, la energía eléctrica. Esto permite optimizar las inversiones
aumentando la eficiencia en la producción y bajando los precios. También
facilita atender los picos de demanda estacionales o shocks de oferta. Quizás
más importante, permite a los países que se integran diversificar sus fuentes
de suministro con un criterio de sostenibilidad ambiental reemplazando
producción más contaminante por aquella de origen renovable con menores
emisiones. Estos beneficios de la integración energética ya son una realidad
en Centroamérica y está siendo promovida en los países andinos y en el cono
sur.
74
Revista Peruana de Derecho Internacional
La agenda de integración regional que tiene por delante América
Latina tiene entonces mucho por recorrer más allá de los esfuerzos y avances
que han hecho los países en los últimos años. Esta agenda incluye medidas
asociadas con la facilitación del comercio, la inversión en infraestructura
de transporte y de integración energética, y políticas para fomentar el
desarrollo de cadenas regionales de valor. Estas iniciativas están menos
sujetas a controversias políticas o ideológicas. Por lo tanto, la viabilidad de
su concreción es alta y permite establecer un camino pragmático hacia una
mayor integración de las economías (Allub et al 2021).
4.
EL APORTE DE CAF PARA EL LOGRO DEL
DESARROLLO INCLUSIVO Y AMBIENTALMENTE
SOSTENIBLE
Como se mencionó en la introducción, CAF en los últimos 30
años se ha convertido de un banco subregional al banco de desarrollo de
América Latina y el Caribe con 17 socios en la región. Durante este período
la institución aprobó cerca de USD 200.000 millones a favor de proyectos
e iniciativas conducentes al desarrollo sostenible y a la integración de la
región y ha sustentado el volumen y la calidad de las operaciones en una
gestión alineada con las diversas realidades nacionales. Asimismo, paso de
un total de activos de USD 1.141 millones, pasivos de USD 565 millones
y patrimonio de USD 576 millones en 1991 a USD 46.846 millones, USD
33.851 millones y USD 12.995 millones al cierre de 2020, respectivamente.
En estos últimos 30 años, CAF incremento su tamaño en más de 30 veces.
No obstante, este crecimiento, CAF busca renovarse y fortalecerse
para ayudar a los países a enfrentar los importantes desafíos estructurales
que se evidenciaron luego de la finalización del “superciclo” de los precios
de las materias primas -que hizo retroceder el crecimiento desde 2014/2015-
, y que fueron agudizados con la pandemia desde principios de 2020. En
tal sentido CAF tiene la proyección de convertirse en el “Banco de la
reactivación económica de América Latina y el Caribe” y en el “Banco
Verde”. Esta reactivación no solo se refiere a recuperar los niveles de ingreso
prepandemia, sino fundamentalmente ayudar a los países a alcanzar un
CAF: el Banco de la Reactivación de América Latina y el Caribe
75
crecimiento de largo plazo más elevado que sea inclusivo y ambientalmente
sostenible consistente con el logro de los ODS planteados en la agenda 2030.
Apoyo a la productividad
Como se mencionó el crecimiento de la productividad se apoya en el
rol crítico del sector privado innovando y creando empleos de calidad. Para
apoyar este proceso CAF ha diseñado una agenda de financiamiento con el
sector privado. En la acción de apoyo al sector privado es muy relevante el
relacionamiento con los bancos nacionales de desarrollo. Esta relación de
CAF con estas instituciones es de larga data y única entre las multilaterales
que operan en la región y facilita un mayor alcance del financiamiento a
aquellas PYMES con potencial de crecimiento, promoviendo la innovación
y una mejor asignación de recursos en las economías y, a través de ello, la
productividad. Una relación más robusta con la banca nacional de desarrollo
permite resolver fallas de mercado complementando el financiamiento de la
banca comercial tradicional con líneas de financiamiento y productos que
permitan mitigar riesgos para atender a sectores estratégicos (generadores de
empleo, agregadores de valor e innovadores) que no acceden a financiamiento
privado ante la falta de colaterales y la existencia de riesgos elevados que no
pueden ser adecuadamente cubiertos.
Las políticas en favor de la productividad se completan con apoyo
financiero para la infraestructura económica y de integración. Tal como lo
ha venido haciendo los últimos años, CAF continúa apoyando a los países
a cerrar la brecha y mejorar los estándares de calidad de la infraestructura
económica de su Agenda de Infraestructura. A través de este programa
se financian proyectos de inversión con un abordaje más estructurado,
sistémico y orientado a medir resultados e impactos en el desarrollo, que
permite abordar las operaciones con una visión más integral. Para ello se
pone a disposición de los países accionistas facilidades y recursos para los
estudios de pre-inversión y se potencia el fortalecimiento institucional a
las entidades ejecutores de los proyectos con el objetivo de aumentar su
eficiencia y capacidad de gestión. En relación con la infraestructura en favor
de la integración, es muy importante el apoyo a los corredores logísticos
inteligentes que, más allá de su conexión con la infraestructura, facilitan la
76
Revista Peruana de Derecho Internacional
integración, la gobernanza institucional, las redes de negocios virtuales, la
digitalización, el aumento de exportaciones e importaciones intrarregionales,
y el apoyo a clústeres, además de fortalecer las capacidades para promover
una mejor y mayor inserción en los mercados globales.
Finalmente, la digitalización es un ingrediente fundamental para
aumentar la eficiencia y productividad de las economías. CAF busca
robustecer su oferta digital a la región. La reactivación postpandemia
representa una oportunidad para dar un salto cuantitativo y cualitativo
en la oferta digital de la institución, en línea con su Agenda Digital. El
propósito subyacente de esta agenda es posicionar a la región en el nivel
equivalente de desarrollo digital de los países más avanzados y resolver,
al menos parcialmente, el desarrollo desigual de los ecosistemas digitales
entre y dentro de los países de la región, reconociendo el impacto de la
digitalización en la mitigación de los efectos del cambio climático. Uno de
los ejes de la agenda digital de CAF, pertinente con el tema de promover
la productividad, es el programa de Economía Digital. A través de esta
iniciativa se promueve la transformación digital de los sectores productivos
y de sus cadenas de valor, con un énfasis en la mipymes. También se apoya
a la innovación digital para la inclusión financiera y se financian inversiones
de impacto en emprendimientos innovadores.
La inclusión social y territorial
Como vimos no solo importa que la región retome un crecimiento
dinámico a largo plazo, sino que este sea más inclusivo en términos de
personas y territorios. Aquí las inversiones en infraestructura social son muy
relevante. La agenda de CAF en términos de mejoras en la infraestructura
de agua y saneamiento cobra gran relevancia. CAF se ha convertido en
una de las instituciones líderes en temas de agua con importantes impactos
positivos en la salud de familias de bajos recursos sobre todo en áreas rurales
y poblaciones apartadas. Los programas Mi Agua en Bolivia ha constituido
un ejemplo cabal de estos impactos sobre el desarrollo. Estos programas
también tienen un costado productivo al facilitar recursos hídricos para
sectores agrícolas con consecuencias positivas no solo sobre la inclusión,
sino también en la productividad. CAF trabaja también en el fortalecimiento
CAF: el Banco de la Reactivación de América Latina y el Caribe
77
de las capacidades de las instituciones locales para la gestión de estos
servicios.
La inclusión social también se refuerza mejorando los servicios en
las zonas urbanas donde se concentra el 80% de la población de la región.
Es por ello por lo que es muy relevante la iniciativa de CAF “Ciudades
con Futuro” que busca garantizar, en un marco de resiliencia climática,
mayores niveles de acceso a bienes y servicios en las ciudades de la región
y promover modelos de gestión urbana dirigidos a mejorar tanto la inclusión
como la productividad. Estos programas tienen la particularidad de combinar
intervenciones en varias dimensiones que hacen al bienestar y la productividad
de estos territorios. Es así como incluyen transporte y movilidad urbana,
agua y saneamiento, espacio público, entre otros. En muchos casos estas
intervenciones han permitido recuperar áreas desatendidas de las ciudades
donde se concentra una parte relevante de barrios donde viven familias de
bajos ingresos. Ejemplos de este tipo de intervención integrales es el caso
de Brasil con más de 40 proyectos con estas características en distintas
localidades del país lo que ha implicado que CAF se haya convertido en el
“banco de las ciudades”.
Otra dimensión de la inclusión social se refiere a la inclusión
digital. Aquí CAF busca consolidarse como un actor líder en materia de
infraestructura digital para ampliar la conectividad y acceso e incrementar la
cobertura, calidad y asequibilidad, como soportes básicos de la inclusión, la
economía y el gobierno digitales. También son necesarias las inversiones en
capital humano digital para la aumentar la productividad laboral.
Finalmente, el apoyo a la inclusión social y territorial se completa con
la acción de CAF en infraestructura educativa. Aquí se promueve la mejora
en las instalaciones educativas tanto a nivel básico como universitario. El
deterioro de estas infraestructuras conspira contra los objetivos de fortalecer
los aprendizajes de los estudiantes, aunque estas acciones deben siempre
complementarse con programas de capacitación hacia maestros y directivos.
CAF ha encarado una agenda integral en esta materia, que también incluye el
uso de la tecnología e instrumentos de enseñanza virtual como complemento
del tradicional método presencial.
78
Revista Peruana de Derecho Internacional
El “Banco Verde” de América Latina y el Caribe
CAF tiene como aspiración transformarse en el “Banco Verde” de
la región. Reconociendo la necesidad de responder contundentemente ante
la crisis climática y la pérdida de biodiversidad para una recuperación
económica justa, la institución se ha propuesto asumir un mayor un mayor
protagonismo en los temas de sostenibilidad ambiental, sino que además
lidere un esfuerzo multilateral en favor de una agenda de sostenibilidad
regional.
Este anhelo parte del hecho de que América Latina es una de las
regiones más biodiversas del planeta. Según el Programa de las Naciones
Unidas para el Medio Ambiente (UNEP), ésta alberga alrededor del 60 por
ciento de la vida terrestre mundial y diversas especies marinas y de agua
dulce.
CAF dirige su accionar hacia un desarrollo económico de la región
considerando que la conservación, la puesta en valor y el uso sostenible de
la biodiversidad, junto con una acción climática responsable, contribuyen
directamente al crecimiento sostenible de los países. Ello a través del
uso efectivo, eficiente y equitativo de sus recursos naturales, a la vez que
mejora su capacidad adaptativa y, por tanto, la resiliencia de las economías.
Específicamente, CAF promueve la transición justa de los países hacia una
economía verde y baja en carbono, a través de la puesta en valor del capital
natural y el desarrollo de medidas climáticas efectivas y eficientes. Para
ello incorpora el componente ambiental de manera explícita en cada una
de las operaciones de financiamiento y apoyo técnico que apoye, a la vez
que incrementa sustancialmente su agenda de movilización de recursos para
el financiamiento verde, bajo principios de inclusión y equidad, y a la vez
contribuyendo a soluciones costo-efectivas.
En este sentido, es indispensable emplear estrategias concertadas de
sostenibilidad ambiental, inclusión social y resiliencia climática en todos los
sectores de la economía de la región. Para ello, CAF propone una agenda de
sostenibilidad focalizada en apoyar iniciativas con co-beneficios ambientales
y climáticos para el desarrollo de los sectores agricultura y bosques, agua,
energía, digitalización y transporte. Ello junto al apoyo de expresiones
integrales que se implementen bajo un enfoque territorial, tanto para el
CAF: el Banco de la Reactivación de América Latina y el Caribe
79
desarrollo urbano productivo e inclusivo, como en favor de una agenda de
desarrollo rural integral e intervenciones para la protección y uso sostenible
de ecosistemas marino-costeros.
Para el cumplimiento de esta propuesta se plantean los siguientes
ámbitos de acción:
i.
Promover y liderar la creación de una plataforma regional,
sólida y consensuada, para afrontar la crisis climática y de
pérdida de biodiversidad;
ii.
Priorizar una agenda de apoyo técnico y financiero para la
estructuración de nuevos proyectos y programas de inversión
para los fondos climáticos, así como también contribuir al
fortalecimiento de las Autoridades Nacionales Designadas
(NDA) de los países accionistas, a efectos de potenciar el nivel
de apalancamiento de recursos de fondos de terceros que son
requeridos para acompañar a la región en el cumplimiento de
sus metas climáticas que surjan de la Conferencia de Glasgow;
iii.
Potenciar alianzas estratégicas con inversionistas y aliados
internacionales, como fondos especializados, banca y sector
privado, cuyas prácticas estén en línea con las de CAF
para captar y movilizar recursos en términos competitivos,
cofinanciar, y utilizar otros mecanismos financieros y no
financieros que permitan catalizar inversión adicional hacia la
región;
iv.
Generar planes de acción en materia de biodiversidad y
biocomercio, especialmente en zonas estratégicas como
el Amazonas, a través de la OTCA, y el Pacífico Oriental
Tropical;
v.
Desarrollar instrumentos financieros novedosos que permitan
optimizar el uso del capital de CAF y/o mejorar perfiles de
riesgo de operaciones, promoviendo la movilización de
recursos en términos más competitivos;
80
Revista Peruana de Derecho Internacional
vi.
Atraer el concurso de nuevos y distintos tipos de aliados
estratégicos, tales como universidades, fundaciones, ONGs,
gobiernos subnacionales, a través de las cuales podamos
intercambiar conocimiento y mejores prácticas que potencien
la capilaridad de CAF;
vii.
Profundizar la relación con actores locales de los países
como bancos nacionales de desarrollo y bancos comerciales,
maximizando la coordinación en favor del propósito común
de apoyar a los países en el cumplimiento de sus agendas
nacionales de desarrollo;
viii.
Incrementar la agenda de financiamiento verde en los
mercados de capitales, bajo el marco del programa corporativo
de Programa de Bonos Verdes, lo cual permitirá incrementar
la participación de CAF como emisor en los mercados
internacionales y fortalecer su posición como referente a nivel
regional;
ix.
Promover una cartera de financiamiento de operaciones
verdes creciente, que contemplen intervenciones con énfasis
en conservación del capital natural, medidas de mitigación
y adaptación al cambio climático. Esta orientación también
contempla las líneas de crédito otorgadas a las instituciones
financieras intermediarias con que se trabaja en los países.
Para ello, CAF se ha propuesto incrementar el porcentaje
de aprobaciones anuales que cuentan con cobeneficios
ambientales y/o climáticos, partiendo de un piso de 23,4% en
el año 2020 y lograr 40% en 2026.
Capacidades públicas y servicios de conocimiento para el
desarrollo
Para que CAF pueda colaborar con los gobiernos en estas acciones
de apoyo se requiere capacidades por parte de los Estados para diseñar e
implementar los proyectos y acciones que la organización se propone hacer
con cada socio de la institución. Estas capacidades incluyen, por ejemplo,
la identificación, planificación, evaluación y estructuración de proyectos
CAF: el Banco de la Reactivación de América Latina y el Caribe
81
de inversión en infraestructura económica y social. Aquí CAF ha tenido
y seguirá teniendo un rol muy importante en asesorar a los países en
fortalecer la institucionalidad ligada a la gobernanza de la infraestructura
incluyendo esquemas de APP. Asimismo, la institución ha desarrollado un
programa de capacitación de funcionarios a través de programas cortos y
aplicados vía medios digitales (MOOCS) que ha sido muy exitoso. También
debe mencionarse las iniciativas de capacitación de agencias públicas en
establecer agendas de aprendizaje alrededor de políticas y proyectos que
estas agencias gestionan. CAF apoya a los gobiernos en esta tarea a través
de la iniciativa “Seminario de Medición de Impacto para el Desarrollo” -
CAF SEMIDE, que incluye fortalecer la evaluación de procesos, resultados
e impactos estas iniciativas.
Por supuesto que un aspecto muy relevante en la mejora de
las capacidades estales para la gestión pública está asociada con la
modernización digital del Estado y la transformación digital de los servicios
públicos. CAF se ha convertido un líder en la región en esta temática
promoviendo esta agenda con servicios de asesoría, creación de redes para
compartir mejores prácticas, y financiamiento a gobiernos nacionales y
subnacionales. Adicionalmente, se han priorizado iniciativas estratégicas
sobre uso de los datos, inteligencia artificial e innovación gubernamental
para la modernización del estado y la integridad pública, inclusive a través
del apalancamiento de nuevas tecnologías disruptivas.
En el desarrollo de estas capacidades públicas un insumo también
fundamental es la generación, captación, uso de conocimiento y esquemas
de aprendizaje de los gobiernos. La oferta de valor de la banca multilateral
requiere estar orientada a cerrar las grandes brechas de calidad de los
servicios públicos, y este objetivo se puede alcanzar no solo proveyendo
financiamiento para las inversiones y capacitación, sino poniendo la agenda
de conocimiento en el centro de los servicios que ofrecen estas instituciones
a los países.
La agenda de conocimiento de CAF tiene un nivel macro conceptual,
que trata de los grandes temas de política pública y estudios sectoriales que
apoyan a los gobiernos en la identificación de las fallas de mercado (y de
gobierno) más importantes en las que tiene sentido priorizar los esfuerzos
82
Revista Peruana de Derecho Internacional
públicos y las oportunidades de trabajo para impulsar el desarrollo. CAF
se ha posicionado como un foro de debate regional e internacional sobre
los temas de desarrollo de América Latina a través de la publicación de su
Reporte de Economía y Desarrollo (RED), y ha logrado una vinculación
muy importante con prestigiosos centros de pensamiento y comunidades
académicas a nivel global. La Institución está comprometida en hacer crecer
estos ámbitos de intercambio de conocimiento dando un salto cualitativo
en la cobertura geográfica y sectorial, además de apuntalar un esfuerzo
comunicacional mucho mayor para posicionar a la organización como
referente en cada país en los temas de debate de política pública para el
desarrollo y como un socio estratégico para tal efecto.
Por otra parte, el nivel micro de la agenda de conocimiento de CAF
está relacionada con la inmersión en su propio portafolio de operaciones.
Este portafolio debe convertirse en el mejor ejemplo de la política informada
por la evidencia, donde el ciclo mismo del proyecto no solo se ve como un
objetivo para la provisión de una obra o una política sino también para la
entrega de aprendizajes significativos sobre los retos de implementación,
resultados e impactos de tales políticas o proyectos. En este sentido, el
proceso de generación de conocimiento a partir de los proyectos financiados
por CAF pretende ser parte integral de la relación con los países, donde
este conocimiento sea relevante para las autoridades en la gestión de los
proyectos y la aplicación de políticas públicas.
Adicionalmente, CAF busca fortalecer su rol como plataforma para el
intercambio de conocimiento entre los países de la región y como mecanismo
para canalizar buenas prácticas y estándares internacionales hacia los países
miembros. CAF enfoca sus esfuerzos en consolidarse como un importante
puente de comunicación de ALC con el resto del mundo, y de esta manera
apoyar a los países miembros a impulsar sus agendas multilaterales de
financiamiento para el desarrollo.
5.
CONSIDERACIONES FINALES
La pandemia del COVID-19 tuvo un severo impacto económico
y social en los países de América Latina y el Caribe. Previo a la crisis
CAF: el Banco de la Reactivación de América Latina y el Caribe
83
sanitaria la región ya venía de un período de magro crecimiento que había
desacelerado fuertemente las ganancias en los indicadores económicos y
sociales que se habían conseguido desde inicios de la década del 2000. La
crisis del COVID-19 ha agravado en forma significativa esos indicadores y
puede dejar secuelas de largo plazo que debiliten la capacidad de crecimiento
futuro de las economías y ahonden las brechas sociales. Es por ello por
lo que la recuperación que se observa a corto plazo requiere ser apoyada
por una agenda amplia de políticas públicas y proyectos de inversión en
infraestructura económica y social para incrementar la productividad, la
inclusión social, la sostenibilidad ambiental, y las capacidades de los Estados
para implementar y gestionar estas políticas. Desde hace 50 años CAF ha sido
un aliado comprometido con el desarrollo de los países de la región. En estas
circunstancias tan particulares que atraviesa América Latina y el mundo,
CAF quiere renovar ese compromiso apoyando a la región en el camino de la
reactivación postpandemia. Para ello, la institución dispone de una renovada
oferta de servicios financieros, asesoramiento técnico y conocimiento que
facilitan el tránsito hacia un mayor crecimiento compartido y responsable
con el medio ambiente y el capital natural que beneficie a las presentes y
futuras generaciones de latinoamericanos.
REFERENCIAS
Allub, L. Barril, D., Cont, W., Juncosa, C., Lalana, A., Moncarz, P.,
Sanguinetti, P. y Vaillant, M.
(2021): “Caminos para la integración en
América Latina: Facilitación del Comercio, Infraestructura y Cadenas
Globales de Valor”. Reporte de Economía y Desarrollo de América Latina,
CAF.
Álvarez, F., Eslava, M., Sanguinetti, P., Toledo, M., Alves, G., Daude, C.,
& Allub, L. (2018). “Instituciones para la productividad: hacia un mejor
entorno empresarial”. Reporte de Economia y Desarrollo (RED). Caracas:
CAF. Retrieved from http://scioteca.caf.com/handle/123456789/1343
Álvarez, F., Brassiolo, P., Toledo, M., Allub, L., Alves, G., De la Mata, D.,
Daude, C. (2020). “Los sistemas de pensiones y salud en América Latina.
84
Revista Peruana de Derecho Internacional
Los desafíos del envejecimiento, el cambio tecnológico y la informalidad”.
Reporte de Economia y Desarrollo (RED): Caracas: CAF. http://scioteca.
caf.com/handle/123456789/1652
Alvarez, F. y Toledo, M. (2021): “Políticas de empleo para enfrentar la crisis
del COVID-19”. Serie de Documentos de Políticas para el Desarrollo, Nro.
2, CAF.
Alves, G., Berniell, L., de la Mata, D. (2021). “Retos de los sistemas de
protección social y salud en el marco de la crisis del COVID-19 y a futuro”.
Serie de Documentos de Políticas para el Desarrollo, Nro. 12, CAF.
Barreix, A. y J. Roca (2021): “Propuestas para la terapia tributaria en la
pospandemia”. Serie Documentos de Políticas Públicas para el Desarrollo
No18. CAF. http://scioteca.caf.com/handle/123456789/1789
Berniell, L., Diaz, B., Estrada, R., Hatrick A., Llambí, C., Maris, L. y Singer,
D. (2021): “Políticas para reducir las brechas educativas en la pospandemia”.
Serie de Documentos de Políticas para el Desarrollo, Nro 13, CAF.
BID (2021). «Observatorio Laboral COVID-19». Banco Interamericano de
Desarrollo [base de datos]. https://observatoriolaboral.iadb.org/es/ (consulta
realizada el 30 de agosto de 2021). X
CAF (2013): Emprendimientos en América Latina: desde la subsistencia
hacia la transformación productiva. Reporte de Economia y Desarrollo,
CAF-Banco de Desarrollo de América Latina. Capítulo 2.
CEPAL (2021). «América Latina y el Caribe ante la pandemia del COVID-19.
Efectos económicos y sociales». Informe Especial COVID-19. Abril de
2020. Comisión Económica para América Latina y el Caribe. https://www.
cepal.org/es/publicaciones/45337-america-latina-caribe-la-pandemia-
covid-19-efectos-economicos-sociales.
Cetina, C. (2021): “La aceleración digital de los gobiernos e implicaciones de
política pública”. Serie Documentos de Políticas Públicas para el Desarrollo
No16. CAF. http://scioteca.caf.com/handle/123456789/1782
CAF: el Banco de la Reactivación de América Latina y el Caribe
85
Fajardo, G., López, M,. Ramírez, A., Román, C., Silveira, A., Zarama,
D. (2021):
“Gobernanza del sector de infraestructura y de las APP”.
Documentos de Políticas para el Desarrollo, No 14. CAF. http://scioteca.caf.
com/handle/123456789/1774
Lopez, S. (2021): “El paradigma del Estado ágil: análisis y recomendaciones
de las reformas de simplificación de trámites”. Serie Documentos de
Políticas Públicas para el Desarrollo, No 15. CAF. http://scioteca.caf.com/
handle/123456789/1781
Maurizio, R. (2021). «Transitando la crisis laboral por la pandemia: hacia
una recuperación del empleo centrada en las personas». Serie panorama
laboral en América Latina y el Caribe 2021. Organización Internacional del
Trabajo.
Neidhofer, G., Lustig, N. and Tommasi, M. (2021): “Intergenerational
transmission of lockdown consequences: prognosis of the longer-run
persistence of COVID-19 in Latin America”. The Journal of Economic
Inequality. https://doi.org/10.1007/s108888-021-09501-x
La participación del Perú en el Consejo de Seguridad
(2006-2007): Haití, la República Democrática del
Congo y Timor-Leste
Perus Participation in the Security Council: Haiti,
Democratic Republic of the Congo, and Timor-Leste
Ricardo Estanislao Morote Canales*
RESUMEN
El presente artículo recoge la contribución del Perú en los trabajos del
Consejo de Seguridad durante el período 2006-2007. Entre los principales
temas destacan la adaptación del Consejo de Seguridad a una nueva agenda
post Guerra Fría caracterizada por el surgimiento de conflictos intraestatales
en estados desplazados del progreso, con instituciones frágiles y con
precarios indicadores de desarrollo que amenazaban a la paz y seguridad
internacionales.
Entre los temas abordados por el Consejo de Seguridad analizaremos los
casos de Haití, la República Democrática del Congo y Timor - Leste en los
*
Embajador en el Servicio Diplomático del Perú
(SDP), Master in Business and
Administration (MBA), Universidad de las Américas, México; Diplomado en Análisis
Político, Universidad Iberoamericana, México; Licenciado en Relaciones Internacionales
y Diplomacia, Academia Diplomática del Perú (ADP); Licenciado en Economía, Pontificia
Universidad Católica del Perú (PUCP); y Bachiller en Ciencias Sociales con mención en
Economía, PUCP. Autor del Libro “Estudio del caso de la Elección del Perú al Consejo
de Seguridad de las Naciones Unidas (2006-2007)”, publicado por la ADP.
88
Revista Peruana de Derecho Internacional
cuales el Perú tuvo una participación directa debido que fue parte y lideró el
“Grupo de Amigos de Haití” y el “Grupo de Amigos de Timor-Leste” en el
2006 y 2007 y los Representantes Permanentes del Perú ante las Naciones
Unidas ejercieron la Presidencia del Comité del Consejo de Seguridad
establecido en virtud de la resolución 1533 (2004) relativa a la República
Democrática del Congo el 2006 y 2007, respectivamente.
Palabras clave: Naciones Unidas, Consejo de Seguridad, Operaciones de
Paz, Sanciones, Haití, República Democrática del Congo, Timor Oriental.
ABSTRACT
This article sets out Peru’s contribution to the work of the Security Council
during the 2006-2007 period. One of the main issues was the adjustment
of the Security Council to a new post-Cold War agenda characterized by
the emergence of intra-state conflicts in states displaced from progress with
fragile institutions and, precarious development indicators that threatened
international peace and security.
Among the issues addressed by the Security Council, we will analyze the
cases of Haiti, the Democratic Republic of the Congo, and Timor-Leste, in
which Peru had more direct participation because it was a party to and led
the “Group of Friends of Haiti” and the “Group of Friends of Timor-Leste”
in 2006 and 2007 respectively. The Permanent Representatives of Peru to
the United Nations served as Chairs of the Security Council Committee
established under resolution
1533
(2004) concerning the Democratic
Republic of the Congo in 2006 and 2007, respectively.
Keywords: United Nations, Security Council, Peace Operations, Sanctions,
Haiti, the Democratic Republic of the Congo, and Timor-Leste.
……
La participación del Perú en el Consejo de Seguridad
89
INTRODUCCIÓN
Desde finales del siglo XX estamos en un mundo cada vez más
interconectado e interdependiente debido a los efectos de la cuarta revolución
industrial, caracterizada por la convergencia disruptiva de tecnologías
digitales, físicas y biológicas, que hace necesario que los estados y la
sociedad global busquen nuevos mecanismos o acuerdos internacionales, a
través de un multilateralismo activo para resolver los problemas globales de
carácter económico, social, cultural, político, humanitario y de seguridad
para atender la gobernanza mundial.
Las Naciones Unidas ha estado adaptándose a este cambio mundial
lo que se va a reflejar en los nuevos temas que se abordan en la agenda
internacional y en los métodos de trabajo de sus principales órganos: la
Asamblea General, el Consejo de Seguridad, el Consejo Económico y
Social, la Secretaría General, el Consejo de Administración Fiduciaria y la
Corte Internacional de Justicia.
Las Naciones Unidas celebra la Conferencia de las Naciones Unidas
sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo o la “Cumbre para la Tierra” (1992);
la Conferencia Mundial de Derechos Humanos (1993); la Conferencia
Internacional sobre la Población y el Desarrollo (1994); la Cumbre Mundial
sobre Desarrollo Social (1995); la Cuarta Conferencia Mundial sobre la
Mujer (1995); y la Cumbre del Milenio (2000), entre otras.
Asimismo, realiza la Primera Cumbre del Consejo de Seguridad de
la ONU (1991); crea Programa de Paz (1992); establece el Tribunal para la
ex Yugoslavia (1993); abre a la firma el Tratado de Prohibición Completa
de los Ensayos Nucleares (1996); realiza una Reforma de las Operaciones
de Paz de la ONU (2000); y entra en vigor el Estatuto de Roma de la Corte
Penal Internacional (2002). La Asamblea General aprueba el Convenio
internacional para la represión de los actos de terrorismo nuclear (2005) y
actuando juntamente con el Consejo de Seguridad establece la Comisión de
Consolidación de la Paz de las Naciones Unidas (2005).
Una parte sustantiva de la agenda del Consejo de Seguridad la
van a ocupar los conflictos intraestatales, que, en su mayoría, ocurren en
90
Revista Peruana de Derecho Internacional
Estados desplazados del progreso, de frágil institucionalidad y con precarios
indicadores de desarrollo.
El Consejo de Seguridad para evitar que este tipo de conflictos se
multiplique o que los países recaigan en estas situaciones ha ampliado el
mandato en las operaciones de paz con un enfoque multidisciplinario y
multidimensional para preservar y afianzar los avances logrados en la
consolidación de la paz y de promover el desarrollo sostenible, el estado
de derecho y el fortalecimiento de las instituciones nacionales de derechos
humanos.
El Perú apoya el concepto de la responsabilidad de proteger a las
poblaciones con el propósito de que no se repitan los genocidios, crímenes
de guerra, depuraciones étnicas y crímenes de lesa humanidad. Esto exige a
todos los miembros de las Naciones Unidas y del Consejo de Seguridad estar
vigilantes para hacer más efectivo el mandato de proteger a tales poblaciones
cuando el Estado llamado a hacerlo no pueda o no tenga la voluntad de
cumplir con esas obligaciones.
En el periodo 2006-2007, los principales asuntos que afectan a la
paz y seguridad internacionales que el Consejo de Seguridad va a tratar
son: en África Occidental, Guinea Bissau, Liberia y Costa de Marfil;
en África Septentrional, República Árabe Saharaui y Sudan; en África
Central, Chad, República Centroafricana y República Democrática del
Congo; en África Oriental, Uganda, Ruanda y Burundi, así como Eritrea,
Etiopía y Somalia.
En Asia Occidental los asuntos de Chipre, Georgia, la situación de
los países de Oriente Medio, Kuwait, Irak e Irán; en Asia Meridional, la
situación de Afganistán, Nepal y Myanmar; y en Asia del Sureste, la cuestión
de Timor-Leste. En Europa, los asuntos de Kosovo y Bosnia y Herzegovina.
En América, las condiciones políticas de Haití.
También se trataron los asuntos sobre la protección de civiles en
conflictos armados, las mujeres y niños en conflictos armados, refugiados,
asistencia humanitaria a las víctimas, operaciones de paz, sanciones, la no
proliferación de armas nucleares, desarme, armas pequeñas y el terrorismo
internacional.
La participación del Perú en el Consejo de Seguridad
91
El Consejo de Seguridad atiende el Tribunal Internacional para el
enjuiciamiento de los presuntos responsables de las violaciones graves
del derecho internacional humanitario cometidas en el territorio de la ex
Yugoslavia desde 1991 y Tribunal Penal Internacional para el enjuiciamiento
de los responsables de genocidio y otros delitos graves violaciones del
derecho internacional humanitario cometidas en el territorio de Ruanda
y ciudadanos ruandeses responsables de genocidio y otras violaciones
similares cometidas en el territorio de los Estados vecinos entre el 1 de enero
y el 31 de diciembre de 1994. Tribunal Internacional - Ruanda.
En 2006 el Secretario General de la ONU, Kofi Annan, propone a la
Asamblea General una serie de reformas al Sistema de las Naciones Unidas
para la implementación de la Declaración del Milenio, según la cual, los
líderes mundiales se comprometieron en el 2000 a trabajar en favor del
desarrollo, la seguridad y los derechos humanos.
LA PARTICIPACIÓN DEL PERÚ EN EL CONSEJO DE
SEGURIDAD 2006-2007
El presidente Alejandro Toledo Manrique (2001-2006) desarrolla una
política exterior al servicio de la paz, la democracia y el desarrollo, para
promover una adecuada inserción del país en el mundo. El cree firmemente
en la Organización de las Naciones Unidas (ONU) como un sistema de
seguridad colectiva y bienestar indispensable para desarrollar un mundo más
pacífico, próspero y justo.
Asimismo, cree en el compromiso de los estados de fortalecer la
ONU a través de una activa participación en sus diferentes órganos, en
especial, el Consejo de Seguridad encargado de los asuntos que afectan a la
paz y seguridad internacionales. Es por ello, que el 31 de agosto de 2001,
el Perú presenta su candidatura como miembro no permanente del Consejo
de Seguridad y, el 11 de noviembre del 2003, suscribe el Memorando de
Entendimiento respecto a la contribución al Sistema de Acuerdos de Fuerzas
de Reserva de las Naciones Unidas.
92
Revista Peruana de Derecho Internacional
El Perú después de 21 años regresa a participar como miembro no
permanente del Consejo de Seguridad debido a la decisión política del
presidente Alejandro Toledo y la gestión de los cancilleres de su gobierno, el
doctor Diego García Sayán, el embajador Allan Wagner Tizón, el embajador
Manuel Rodríguez Cuadros y, en especial, del embajador Oscar Maúrtua
de Romaña y el Representante Permanente del Perú ante Naciones Unidas,
embajador Oswaldo de Rivero, quienes participaron activamente en la
campaña para lograr que el Perú sea elegido como miembro no permanente
del Consejo de Seguridad.
El 10 de octubre de 2005, el Perú fue elegido por cuarta vez como
miembro no permanente del Consejo de Seguridad para el periodo 2006-
2007 y su participación se condujo de acuerdo con los principios y propósitos
de la Carta para alcanzar la paz y seguridad internacionales evitando el
sufrimiento humano a causa de los conflictos interestatales e intraestatales,
así como por las nuevas amenazas que se ciernen en el mundo.
En noviembre de 2005, el Ministro de Relaciones Exteriores, Oscar
Maúrtua de Romaña, aprueba los lineamientos generales para la participación
del Perú en el Consejo de Seguridad, las prioridades y la posición del Perú
en más de media centena de asuntos regionales y transversales que afectan a
la paz y seguridad internacionales.
El Perú a partir de su propia realidad económica, social y política,
su proyección regional y su vocación multilateral, contribuye de manera
constructiva a la paz y la seguridad internacionales, al desarrollo económico
y social, la vigencia de la democracia y las libertades fundamentales y la
protección de los derechos humanos en el mundo. Por ello, se requiere
concertar acciones para atender las amenazas a la paz y la seguridad
internacionales y sus interrelaciones de manera integral y, fundamentalmente,
prevenirlas.
La participación del Perú en el Consejo de Seguridad está marcada
por su firme compromiso principista del respeto a la integridad territorial
e independencia política de los Estados; el derecho de libre determinación
de los pueblos; la no injerencia en los asuntos internos de otros países;
la solución de los conflictos por medios pacíficos en consonancia con
La participación del Perú en el Consejo de Seguridad
93
los principios de la justicia y del derecho internacional; el respeto de los
derechos humanos y las libertades fundamentales; el respeto de la igualdad
de derechos de todos; y la cooperación internacional para resolver los
problemas internacionales de carácter económico, social, cultural, político,
humanitario y de seguridad.
En marzo del 2006, el Ministro de Relaciones Exteriores, Oscar
Maurtúa de Romaña, en su intervención en la 5390ª sesión del Consejo de
Seguridad señaló que:
“La posición general del Perú en este importante órgano descansa
en una concepción integral y preventiva de la paz y de la seguridad
internacionales de conformidad con el derecho internacional y los propósitos
y principios de la Carta de las Naciones Unidas. Ello no implica solamente
la ausencia de guerra y el atender a las amenazas tradicionales; es necesario
también consolidar políticas dirigidas a enfrentar las nuevas amenazas y
desafíos que afronta la humanidad. La pobreza y el hambre, la corrupción, el
terrorismo, la delincuencia transnacional organizada, el cambio climático y
tantas otras cuestiones están directamente ligadas a la viabilidad de nuestros
Estados y a la vida diaria de sus ciudadanos, que deben ser objeto de nuestra
atención” (Consejo de Seguridad, 20 de marzo de 2006).
En el periodo 2006-2007, al Perú el correspondió la Presidencia
rotatoria del Consejo de Seguridad durante noviembre, que fue ejercida por
el embajador Jorge Voto-Bernales; la Presidencia del Comité establecido
en virtud de la resolución 1533 (2004) relativa a la República Democrática
del Congo, que fue ejercida por el embajador Oswaldo de Rivero Barreto
de enero a Julio de 2006 y por el embajador Jorge Voto Bernales de octubre
del 2006 hasta diciembre de 2007; la Vicepresidencia del Comité de Lucha
contra el Terrorismo (CTC) establecido en virtud de la Resolución 1373
(2003), ejercida por el embajador Oswaldo de Rivero Barreto de enero a
Julio de 2006 y por el embajador Jorge Voto Bernales de octubre del 2006
hasta diciembre de 2007. Asimismo, lideró el Grupo de Trabajo establecido
en virtud de la resolución 1566 (2004) relativa a las amenazas a la paz y la
seguridad internacionales causadas por el terrorismo.
Durante 2007, se incrementó el compromiso del Perú que ejerció una
de las dos Vicepresidencias en el Comité de Sanciones relativos a Corea
94
Revista Peruana de Derecho Internacional
del Norte, Resolución 1718 (2006), y en el Comité de Sanciones relativos a
Irán, Resolución 1737 (2006); y lideró el “Grupo de Amigos de Haití” y el
“Grupo de Amigos de Timor-Leste”.
Teniendo en consideración de la multiplicidad de asuntos que se
trataron en el Consejo de Seguridad en el periodo 2006-2007, abordaremos
los casos que el Perú tuvo un interés especial, participó activamente y que
en su momento acapararon el interés regional y mundial como los casos de
Haití, la República Democrática del Congo (RDC) y Timor - Leste.
HAITÍ
Entrando al siglo XXI, el principal problema que debe enfrentar Haití
es su viabilidad como Estado debido a la pobreza extrema que genera una
sensación de desesperanza de fuerte incidencia en la volatibilidad del clima
social; la proliferación del crimen organizado, que contribuye a la erosión del
poder estatal; el déficit democrático a causa de largas dictaduras, gobiernos
fraudulentos, constantes golpes de Estado, boicots de la oposición ante las
elecciones, corrupción e intentos de perpetuación en el poder; la debilidad
institucional, que no permite la legitimidad de los poderes del Estado y la
inexistencia de factores cohesionadores de la sociedad.
Asimismo, la falta de dinamismo de su economía, los persistentes
desequilibrios macroeconómicos y las distorsiones de la estructura
productiva y el asistencialismo internacional aunados a la deforestación, los
huracanes, los terremotos y los efectos del cambio climático, son también
factores que deben enfrentar los gobiernos.
De acuerdo con el estudio de la CEPAL (Randolph, 2004), Haití con
8.8 millones de habitantes es el país más pobre del hemisferio occidental,
la aguda inequidad y pobreza afecta al 76% de sus habitantes que viven en
la pobreza y 55% lo hacen en condiciones de indigencia o pobreza extrema.
El analfabetismo es de alrededor del 85%, y las epidemias asolan a su
población con enfermedades que la mayoría de los países de la región han
sido erradicadas.
La participación del Perú en el Consejo de Seguridad
95
En 1990, Jean-Bertrand Aristide se convirtió en el primer presidente
de Haití1 elegido democráticamente. Un año después fue derrocado en un
sangriento golpe militar. En 1994, Aristide regresó a Haití, luego de que el
régimen militar renunciara ante la presión de Estados Unidos. En 1996, René
Préval sucedió a Aristide en la presidencia, pero este último fue reelegido en
noviembre de 2000.
En noviembre de 2000, Jean-Bertrand Aristide fue elegido con un
91,69% de los votos como Presidente de Haití. Sin embargo, estos comicios
fueron denunciados como fraudulentos por la oposición y los observadores
internacionales. La oposición, perseguida por Aristide, logró agruparse en la
Convergencia Democrática, cuyos dirigentes rechazaron cualquier diálogo
con el gobernante.
El 29 de febrero de 2004, Aristide sufre el golpe de Estado perpetuado
por el ejército. El Presidente del Tribunal Supremo Boniface Alexandre,
asume como Presidente Interino hasta el 2006, cuando es elegido Presidente
René Préval2.
La crisis política en Haití se alivió temporalmente una vez que el
Consejo Electoral Provisional (CEP), después de una serie de reuniones
entre dirigentes haitianos con representantes de la Misión de Naciones
Unidas para la Estabilización de Haití (MINUSTAH)3, la Organización de
Estados Americanos (OEA) y los embajadores de Brasil, Estados Unidos,
1
Haití tiene una larga historia de pobreza e inestabilidad política desde que logró
independizarse de Francia en 1804.
2
El Consejo de Seguridad mediante la resolución 1559 (2004) crea la Misión de Naciones
Unidas para la Estabilización de Haití (MINUSTAH), después de la intervención militar
de febrero de 2004 que reemplazó al Presidente Jean-Bertrand Aristide por Boniface
Alexandre. La fuerza militar autorizada a ser desplegados en diversas regiones del país
suma un total de 6.700 efectivos.
3
La misión de MINUSTAH es la primera intervención en la historia de las operaciones
de paz donde los gobiernos latinoamericanos brindan fuerzas militares y policías a las
Naciones Unidas para apoyar a un país de la región, Haití. Participaron: Argentina,
Bolivia, Brasil, Chile, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Paraguay Perú y Uruguay. En
el 2005, América Latina participó con 45 oficiales, 3,394 tropa y 59 policías y los Cascos
azules de la ONU participaron con 72 oficiales, 6,138 tropa y 1,414 policías, de acuerdo
con el informe del Secretario General sobre la MINUSTAH, del 13 de mayo de 2005
(S/2005/313).
96
Revista Peruana de Derecho Internacional
Francia, Canadá y Chile sobre el conteo de votos, anunciara que René Préval
era el ganador de las elecciones presidenciales del 7 de febrero de 2006.
El mandato de la MINUSTAH es apoyar al Gobierno de transición
sobre la base de tres pilares:
“I. Construir un entorno seguro y estable: para que el Gobierno de
transición pueda desarrollar el proceso político y constitucional en
Haití; ayudar en la reestructuración y reforma de la Policía Nacional de
Haití; prestar asistencia mediante programas amplios y sostenibles de
desarme, desmovilización y reinserción para todos los grupos armados,
incluidas las mujeres y los niños asociados con esos grupos, así como
medidas de seguridad pública y control de armas; prestar asistencia en
el restablecimiento y mantenimiento del Estado de derecho, la seguridad
pública y el orden público en Haití; y proteger a los civiles, en la medida
de sus posibilidades y dentro de su zona de despliegue sin perjuicio de las
obligaciones del Gobierno de transición y de las autoridades policiales;
II. Fortalecer el proceso político: apoyar el proceso constitucional y
político ofreciendo buenos oficios, y fomentar los principios del gobierno
democrático y el desarrollo institucional; ayudar en la tarea de organizar,
supervisar y llevar a cabo elecciones municipales, parlamentarias y
presidenciales libres y limpias a la mayor brevedad posible; y apoyar al
Gobierno de transición a extender la autoridad del Estado por todo Haití;
III. Promover y proteger los derechos humanos: apoyar al Gobierno de
transición, así como a las instituciones y grupos haitianos de derechos
humanos, en sus esfuerzos por promover y proteger los derechos
humanos, particularmente los de las mujeres y los niños, a fin de asegurar
la responsabilidad individual por los abusos de los derechos humanos y
el resarcimiento de las víctimas”.
En marzo de 2006, durante el debate abierto sobre la situación en Haití
el representante peruano, el Viceministro Secretario General de Relaciones
Exteriores, Harold Forsyth, saludó la presencia del Presidente electo de Haití,
René Préval, y le aseguró el compromiso del Perú de continuar colaborando
y apoyando los esfuerzos que su Gobierno desplegará para sentar las bases
de una sociedad estable donde impere la ley, la democracia y el respeto a los
derechos humanos, condiciones indispensables para alcanzar el desarrollo
sostenible en Haití (Consejo de Seguridad, 27 de marzo de 2006).
La participación del Perú en el Consejo de Seguridad
97
El representante peruano señaló la importancia de la inclusión de
la problemática medioambiental4 en la evaluación de la crisis haitiana,
que resulta esencial para entender la profunda crisis en Haití y que ésta no
se resolverá con la simple culminación de las elecciones ni con políticas
asistencialistas de corto plazo, mientras no se enfrenten las raíces de los
graves problemas que aquejan a ese país.
Asimismo, insistió que “Haití necesita un pacto en virtud del cual
la comunidad internacional debería aportar recursos previsibles en plazos
concretos para la implementación de objetivos definidos con las propias
autoridades haitianas, en base a un consenso nacional en las áreas de
gobernabilidad democrática, desarrollo económico y social, protección
ambiental y seguridad” (Consejo de Seguridad, 27 de marzo de 2006).
En apoyo a las labores del Consejo de Seguridad sobre la MINUSTAH
se estableció el “Grupo de Amigos de Haití”, de carácter informal y de
reducida composición a nivel de expertos, con el objetivo de facilitar el
diálogo entre los países más comprometidos con la situación de dicho país
y con la responsabilidad de elaborar los proyectos de decisión, resoluciones
y declaraciones del Consejo sobre Haití, propuestas que fueron puestas a
consideración de los demás miembros del Consejo de Seguridad.
Durante 2006, el “Grupo de Amigos de Haití” estuvo liderado por
Argentina y al año siguiente por el Perú, en mérito a su voluntad de continuar
apoyando los esfuerzos regionales para la estabilización y salida de la crisis
de Haití y su presencia en el terreno como país contribuyente de tropas a la
MINUSTAH5.
4
El desastre medio ambiental haitiano, es producto del desequilibrio físico-social generado
por la pobreza y alta tasa de crecimiento poblacional. La deforestación ha provocado la
erosión del suelo y una tremenda escasez de agua potable. Las tres cuartas partes de la
demanda energética se satisface con la madera. ¿Las consecuencias? La erosión del suelo
afecta a la mitad del país, mientras que la presencia de árboles, que cubrían un 80% del
territorio cinco siglos atrás, hoy se sitúa en menos del 2%.
5
El Perú participó en Misión de Estabilización de las Naciones Unidas en Haití
(MINUSTAH), desde junio del 2004 hasta abril del 2017, integrando los dos últimos años
al Batallón Uruguayo. Durante el devastador terremoto que asoló Haití en el 2010, prestó
importante ayuda humanitaria a la población.
98
Revista Peruana de Derecho Internacional
El 15 febrero del 2007, se aprueba la resolución 1743 (2007) del
Consejo de Seguridad, promovida por el Perú, para ampliar el plazo por ocho
meses de permanencia de la MINUSTAH que demuestra el compromiso y la
visión de las Naciones Unidas en relación con Haití de seguir promoviendo
la reconciliación nacional y el diálogo político para asegurar la estabilidad y
la buena gobernanza a largo plazo.
Los representantes ante el Consejo de Seguridad coincidieron que
se “deberá continuar dando su apoyo a la permanencia de las misiones
de paz durante el tiempo que sea necesario para consolidar la reforma y
la capacitación suficiente en el sector de la seguridad, con el propósito
de impedir la reaparición de conflictos y de violencia y de facilitar así la
recomposición de un Estado que proporcione a sus ciudadanos estabilidad y
condiciones de desarrollo inclusivo dentro de un marco político socialmente
aceptable”. (Consejo de Seguridad, 15 de febrero de 2007).
Para el Perú, la seguridad, el fortalecimiento de la institucionalidad
democrática y de los derechos humanos, así como la sostenibilidad del
proceso de desarrollo son una triada indesligable. En lo concerniente al
fortalecimiento de las principales instituciones del Estado, la MINUSTAH
debe continuar apoyando a las autoridades haitianas con arreglo al mandato
recibido en la tarea impostergable para la consolidación de la democracia.
El Consejo de Seguridad en su resolución 1780 (15 de octubre de
2007) destaca el papel de las organizaciones regionales en el proceso de
estabilización y reconstrucción de Haití y exhorta a la MINUSTAH a que siga
colaborando estrechamente con la Organización de los Estados Americanos
(OEA) y la Comunidad del Caribe (CARICOM).
Asimismo, el Consejo de Seguridad decide prorrogar el mandato de
la MINUSTAH que figura en sus resoluciones 1542 (2004), 1608 (2005),
1702 (2006) y 1743 (2007) hasta el 15 de octubre de 2008, con la intención
de renovarlo de nuevo; y apoyar la recomendación del Secretario General
para reconfigurar la Misión con arreglo a los conceptos esbozados en los
párrafos 28 y 29 de su informe S/2007/503, teniendo en cuenta la necesidad
de ajustar la composición de la MINUSTAH.
La participación del Perú en el Consejo de Seguridad
99
El Consejo de Seguridad, después de más de 16 años, sigue tratando la
aguda crisis política, económica, de seguridad y humanitaria que atraviesa Haití
bajo el título “La cuestión relativa a Haití”, que se ha recrudecido con el asesinato
del Presidente de Haití, Jovenel Moïse, perpetrado el 7 de julio de 2021.
REPÚBLICA DEMOCRÁTICA DEL CONGO
La Segunda Guerra del Congo se desarrolló principalmente en el
territorio de la República Democrática del Congo (RDC)6. Esta se inicia
en agosto 1998 cuando el gobierno de la RDC y a sus aliados Zimbabue,
Angola y Namibia se enfrentan con los rebeldes congoleños el Movimiento
para la Liberación del Congo (MLC) y la Unión Democrática Congoleña
(RCD) que cuentan con el apoyo de Ruanda, Uganda y Burundi.
El 10 de julio de 1999, se suscribe el Acuerdo de Lusaka de Cesación
del Fuego y uno de sus principales acuerdos es el despliegue de una fuerza
de las Naciones Unidas, encargada de recoger las armas, dar asistencia
humanitaria y protección a las personas desplazadas y a los refugiados. Esta
fuerza se calculaba que para ser efectiva tenía que disponer de al menos de
100,000 hombres7.
El 30 de noviembre de 1999, el Consejo de Seguridad8 exhorta
a todas las partes en el conflicto a poner fin a las hostilidades, a aplicar
cabalmente las disposiciones del Acuerdo del Cese del Fuego y a recurrir a
la Comisión Militar Mixta para resolver las controversias de índole militar;
6
Esta es la guerra interestatal más amplia en la historia africana moderna involucró
directamente a siete naciones africanas, así como a una veintena de grupos armados. Se
estima que 5.4 millones de personas murieron, principalmente por hambre y enfermedades
provocadas y millones más fueron desplazados de sus hogares o buscaron asilo en países
vecinos.
7
En el año 2000 la RD Congo tiene una población 47.11 millones, el 35.12% de su población
es urbana (World Bank), su extensión territorial es de 2.345.000 km², se encuentra ubicada
en el centro del África, limita con los siguientes nueve países Angola, República del
Congo, República Centroafricana, Sudán del Sur, Uganda, Ruanda, Burundi, Tanzania y
Zambia, y sus fronteras tienen la característica de ser “porosas” (Banco Mundial, 2021).
8
Resolución 1279 (1999).
100
Revista Peruana de Derecho Internacional
destaca la necesidad de un proceso auténtico de reconciliación nacional,
alentando a todos los congoleños a participar en el diálogo nacional que se
va a organizar en coordinación con la Organización de la Unidad Africana
(OUA); y exhorta a todas las partes congoleñas y a la OUA a que lleguen a
un acuerdo con respecto al facilitador del diálogo nacional.
Asimismo, acoge con satisfacción el nombramiento por el Secretario
General de su Representante Especial para la República Democrática del
Congo con el fin de que dirija la presencia de las Naciones Unidas en la
subregión en relación con el proceso de paz en la República Democrática
del Congo y preste asistencia en la aplicación del Acuerdo del Cese del
Fuego y que se constituya la Misión de las Naciones Unidas en la República
Democrática del Congo (MONUC), por un período inicial de tres meses
hasta el 1° de marzo de 2000, que se ha ido renovando.
El 16 de diciembre de 2002, se firma en Pretoria el Acuerdo global e
Inclusivo sobre la transición en la República Democrática del Congo, que
insta a las a todas las partes congoleñas a que cumplan sus compromisos
para que puedan celebrarse elecciones libres, limpias y pacíficas.
El 30 de junio de 2003, se constituye el Gobierno de Unidad Nacional
y Transición, con lo cual formalmente se alcanza la paz.
El Consejo de Seguridad para contribuir con la estabilización de
la República Democrática del Congo establece el régimen de embargo de
armas, la confección de listas de personas sujetas a las prohibiciones de
viajes y congelamiento de cuentas, que después se amplió esta lista a los
líderes políticos o militares que no se movilicen o que reciban ayuda foránea
(Consejo de Seguridad, 28 de julio de 2003; 18 de abril de 2005; 27 de junio
de 2005).
Debido a que la situación en la República Democrática del Congo
sigue constituyendo una amenaza para la paz y la seguridad internacionales
en la región, el Consejo de Seguridad actuando con arreglo al Capítulo
VII de la Carta de las Naciones Unidas decide prorrogar el mandato de la
MONUC, establecido en la resolución 1565 (2004), hasta el 30 de setiembre
de octubre de 2006, con la intención de prorrogarlo por períodos sucesivos
(Consejo de Seguridad, 28 de octubre de 2005).
La participación del Perú en el Consejo de Seguridad
101
El 6 de enero de 2006, durante las consultas del Consejo de Seguridad
sobre la situación en la República Democrática del Congo, se consideró
el informe del Secretario General realizado por el señor Hédi Annabi,
Subsecretario General Asistente para Operaciones de Mantenimiento de la
Paz.
En la intervención del representante peruano, Oswaldo de Rivero,
éste señaló que en la República Democrática del Congo la prioridad para
la reconstrucción nacional debería ser la recientemente creada Comisión de
Consolidación de la Paz, por su situación de inviabilidad, su tamaño y su
ubicación estratégica en el África.
Asimismo, que es urgente darle un mínimo de viabilidad y
gobernabilidad a este Estado que no puede prestar los servicios públicos
básicos mínimos a su población en educación, salud, seguridad; controlar
su territorio o administrar sus riquezas naturales; pagar a sus empleados
públicos, a su policía o su ejército; y que, además, persisten en su territorio
grupos armados subversivos. Propuso constituir un fondo económico de
donantes “Compacto” para impulsar la estabilidad y gobernabilidad en el
periodo postelectoral.
El Subsecretario General Asistente, Annabi, señaló que además de
organizar las elecciones es necesario hacer un planeamiento estratégico
integral para sacar de la inviabilidad al Estado, hacer que los servicios
públicos básicos funcionen y se afiance la reforma de la seguridad pública.
Adelantó que en el siguiente informe del Secretario General, esta estrategia
integral podría estar reflejada y que, por lo menos, se necesitan invertir unos
mil millones de dólares en la República Democrática del Congo.
El 26 de enero de 2006, Oswaldo de Rivero, en su calidad de
Presidente del Comité del Consejo sobre la República Democrática del
Congo9, presentó su informe y las recomendaciones del Grupo de Expertos
(Consejo de Seguridad, 27 de enero de 2006) en el cual manifiesta que los
principales obstáculos para el eficiente embargo de armas y evitar el tráfico
ilícito de armas son:
9
Comité del Consejo de Seguridad establecido en virtud de la resolución 1533 (2004)
relativa a la República Democrática del Congo.
102
Revista Peruana de Derecho Internacional
la extensión del territorio y la incapacidad del Gobiernos de
vigilar y controlar el espacio aéreo, los puestos fronterizos, las
aduanas y sus recursos naturales,
la subsistencia de grupos armados ilegales que controlan las
riquezas naturales y que violan el embargo, y
la falta de cooperación de los países vecinos, Ruanda y Uganda.
El 17 de marzo de 2006, en virtud de una exención a las sanciones
del Comité del Consejo de Seguridad sobre la República Democrática del
Congo para el caso de los juicios en la Corte Penal Internacional (CPI),
la Corte realizó el arrestó a Thomas Lubanga Dyilo, líder de la Unión de
Patriotas Congoleses (UPC), uno de los mayores criminales de guerra10.
El arresto y juicio contra Lubanga fue un logro emblemático para el
sistema de justicia internacional del Estatuto de Roma. El juicio de la CPI
ayudó a poner el foco en el problema de los niños soldados y la necesidad de
proteger a los niños en los conflictos.
En marzo de 2006, el Perú y Dinamarca fueron designados puntos
focales del Grupo de Amigos de la Corte Pernal Internacional para asuntos
del Consejo de Seguridad.
El 30 de julio de 2006, la población congolés participó de manera
mayoritaria, libre y pacíficamente en las primeras elecciones democráticas
en 45 años, de importancia histórica para la nación. Estas elecciones
marcan la culminación de un largo periodo de gobierno de instituciones de
transición y el inicio de un gobierno democrático sentando las bases a largo
plazo para el restablecimiento de la paz y la estabilidad, la reconciliación
nacional y la instauración del imperio de la ley en la República Democrática
del Congo.
En dicho proceso electoral se destaca el rol desempeñado por la Misión
de las Naciones Unidas en la República Democrática del Congo (MONUC),
10
El 14 de marzo de 2012, la CPI encuentra culpable y sentencia a Thomas Lubanga a
14 años de prisión por los crímenes de guerra de reclutar y alistar niños menores de 15
años y utilizarlos para participar activamente en las hostilidades al este de la República
Democrática del Congo (Corte Penal Internacional, 2021).
La participación del Perú en el Consejo de Seguridad
103
el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y los demás
asociados internacionales de la República Democrática del Congo que
prestaron apoyo al proceso electoral, en particular los asociados de África
y especialmente Sudáfrica, así como la Unión Europea y la fuerza que ha
desplegado temporalmente durante este período (EUFOR R.D. Congo).
El 15 de mayo de 2007, el Consejo de Seguridad11 decide prorrogar
el despliegue de la MONUC hasta el 31 de diciembre de 2007 y autoriza el
mantenimiento hasta esa fecha de una dotación máxima de 17,030 efectivos
militares, 760 observadores militares, 391 instructores de policía y 750
agentes de unidades de policía constituidas.
Asimismo, decide que la MONUC tenga el siguiente mandato:
la protección de la población civil, el personal de asistencia
humanitaria y el personal y las instalaciones de las Naciones
Unidas,
la seguridad territorial de la República Democrática del Congo,
el desarme y desmovilización de los grupos armados
extranjeros y congoleños, y
la reforma del sector de la seguridad.
El Perú, en las consultas y negociaciones, ha apoyado los mandatos
de la MONUC en materia de derechos humanos, protección de civiles y
gobernabilidad democrática. Asimismo, ha subrayado la importancia que en
el periodo postelectoral en la RDC existan tareas de consolidación de la
democracia que requieren la presencia de las agencias de Naciones Unidas y
de los países donantes para darle viabilidad y estabilidad.
Asimismo, ha mostrado su preocupación por la corrupción, la
explotación ilegal de los recursos naturales y su uso como fuente de
financiamiento del tráfico ilícito de armas o de grupos ilegales que no se han
reintegrado, y la necesidad de mantener el embargo y control del flujo ilegal
de armas a dicho país.
11
Resolución 1768 (2007).
104
Revista Peruana de Derecho Internacional
En términos geopolíticos la estabilidad y el control de sus fronteras
es importante para la estabilidad en la Región de los Grandes Lagos. En la
frontera de los lagos Alberto y Eduardo, con Uganda, en la región de Ituri;
en la frontera de los lagos Kivu con Ruanda, en la región de los kivus; y
en la frontera del lago Tanganica con Burundi, los grupos armados ilegales
trafican fundamentalmente con oro, diamantes, madera y armas generando
inestabilidad.
El Perú apoya las acciones militares conjuntas que realizan las Fuerzas
Armadas de la República Democrática del Congo (FARDC) y la MONUC
para propiciar el desarme de grupos armados ilegales, y así recuperar el
control del territorio. Esto no se puede lograr si no se cuenta con recursos
financieros.
El representante peruano, Oswaldo de Rivero, en su intervención
señaló: “la primera tarea para dar sostenibilidad a la democracia en la
RDC y en la región de los Grandes lagos es otorgar cuidados intensivos
económicos internacionales a los países que sufran o han sufrido conflictos;
en particular a la RDC. Los cuidados intensivos económicos internacionales
deberían consistir, dije, en el perdón de la deuda, en el aumento de la ayuda
oficial al desarrollo y, sobre todo, hacer participar a las empresas dentro del
´compacto´ firmado por el Secretario General con empresas transnacionales,
a fin de que están inviertan y transfieran tecnología para modernizar la
economía de la RDC, sacarla de la trampa de la exportación primaria e
insertarla competitivamente en la economía mundial”.
En suma, el Perú respalda el llamado a los países donantes para
que apoyen al Plan de Gobierno y el Contrato por la Gobernabilidad de la
República Democrática del Congo.
En el 2021, el Consejo de Seguridad sigue manteniendo en su agenda
el tema “La situación relativa a la República Democrática del Congo”, pues
este país sigue padeciendo ciclos recurrentes y cambiantes de conflicto
y violencia persistente provocados por grupos armados extranjeros y
nacionales, que exacerban una crisis humanitaria, de seguridad y de derechos
humanos.
La participación del Perú en el Consejo de Seguridad
105
TIMOR-LESTE
El Perú, teniendo en consideración que es parte de la región Asia
Pacifico y su proyección natural en el Pacífico, incluida la condición
que próximamente será la sede de la Cumbre APEC 2008 y su presencia
diplomática en las principales capitales de los actores subregionales
concernidos, Australia, Nueva Zelanda e Indonesia, hizo saber a los
miembros permanentes (P5) su interés de que se le asigne la tarea de
coordinación constructiva y conciliación de posiciones entre el “Grupo de
Amigos de Timor ”, lo cual fue aceptado.
En
1999, después de un referéndum de autodeterminación12
supervisada por la Administración de Transición de las Naciones Unidas
para Timor Oriental (UNTAET), Indonesia abandonó la antigua colonia
portuguesa y, tras un periodo de administración por parte de Naciones Unidas
(1999-2002), se avanzó en el proceso de transición hacia la independencia. El
20 de mayo de 2002, Timor Oriental convirtió en el primer Estado soberano
que nacía en el siglo XXI.
El 28 de abril de 2005, se crea una misión política especial de
seguimiento en Timor-Leste, la Oficina de las Naciones Unidas Timor-Leste
(UNOTIL) (Consejo de Seguridad, 28 de abril de 2005), que permanecerá
en el país hasta el 20 de mayo de 2006, con el propósito de promover la
estabilidad duradera en Timor-Leste, contribuir al fortalecimiento de las
instituciones timorenses y transferir conocimientos con vistas al desarrollo
de capacidades endógenas en materia de administración pública, justicia,
derechos humanos y policía, entre otros.
El 23 de enero de 2006, en la 5351ª sesión del Consejo de Seguridad
el Representante Especial del Secretario General, Sr. Sukehiro Hasegawa,
presentó un informe sobre la situación en Timor-Leste en la que señala que
a pesar de los notables logros alcanzados desde 1999, el país sigue siendo
frágil (Consejo de Seguridad, 23 de enero de 2006).
12
El 30 de agosto de 1999, a pesar de las amenazas, más del 98 % de la población timorense
fue a las urnas para votar en la consulta popular, el resultado apuntó que el 78,5 % de los
timorenses escogería la independencia.
106
Revista Peruana de Derecho Internacional
Añadiendo que, las instituciones estatales fundamentales, en
particular el sector de la justicia, siguen siendo débiles, en gran parte debido
a la falta de recursos humanos calificados. Según algunas evaluaciones,
el Parlamento Nacional puede tardar varios años en funcionar sin apoyo
internacional. También se necesitará tiempo para que se arraigue la
gobernanza democrática y los derechos humanos.
Al respecto, el Secretario General concluye que, si bien el futuro del
país depende del pueblo timorense y su Gobierno, la comunidad internacional
debe seguir participando en el país más allá del 20 de mayo, cuando expire
el mandato de la UNOTIL.
El 13 de diciembre de 2007, en la 5801ª sesión del Consejo de
Seguridad se presentó el Informe de la misión del Consejo de Seguridad
a Timor-Leste, 24 a 30 de noviembre de 2007, que abarca las siguientes
cuestiones clave: la reconciliación nacional y la democracia; la situación
general de seguridad y la reforma del sector de la seguridad; el fomento de
la capacidad; la justicia y el estado de derecho; la situación de las personas
internamente desplazadas; los derechos humanos y las cuestiones relativas
al desarrollo socioeconómico (Consejo de Seguridad, 13 de diciembre de
2007).
En el informe se señala que “a pesar de los progresos relativos,
Timor-Leste aún enfrenta problemas muy graves relacionados con las
divergencias políticas que existen entre los dirigentes respecto de la solución
de cuestiones críticas que enfrenta el país y las dificultades socioeconómicas
asociadas con un desempleo y una pobreza generalizados. Asimismo, que la
difícil situación de las personas internamente desplazadas sigue siendo una
gran tarea que enfrentan el pueblo y el Gobierno de Timor-Leste”.
Sin embargo, el informe concluye que, a pesar de estos problemas,
la misión dejó Timor-Leste con el convencimiento de que el país recorre
la buena senda hacia la paz, la estabilidad, la unidad y la prosperidad
sostenibles.
El representante peruano, embajador Jorge Voto-Bernales, reiteró el
firme apoyo de su país al pueblo y al Gobierno de Timor-Leste en la búsqueda
de un Estado pacífico y sostenible a largo plazo. Resaltó la importancia de
La participación del Perú en el Consejo de Seguridad
107
que el Gobierno y todas las partes continúen trabajando de manera conjunta
basados en el diálogo y la reconciliación para fortalecer los progresos
alcanzados y superar la actual situación de fragilidad e inestabilidad en los
aspectos de seguridad política y humanitaria.
Asimismo, señaló que, es fundamental que el Consejo de Seguridad
siga comprometido con la asistencia de Timor-Leste pues la reconciliación y
el desarrollo son procesos complejos y que demandan tiempo. En tal sentido,
el Consejo de Seguridad debería renovar el mandato de la Misión Integrada
de las Naciones Unidas en Timor-Leste (UNMIT) cuando su plazo concluya
en febrero de 2008.
Finalmente, hizo un llamado a la comunidad internacional de
donantes y entidades de las Naciones Unidas a que continúen cooperando e
invirtiendo en Timor-Leste.
El 19 de diciembre de 2012, en la 6892ª sesión del Consejo de
Seguridad, donde por última vez se tratará el tema “La situación en Timor-
Leste”, la Presidencia hizo la siguiente declaración en nombre del Consejo:
“El 31 de diciembre de 2012, concluye el mandato de la Misión
Integrada de las Naciones Unidas en Timor-Leste (UNMIT) y el Consejo
de Seguridad encomia los notables logros alcanzados por Timor-Leste a lo
largo del último decenio, así como su contribución a importantes iniciativas
regionales y mundiales”. (Consejo de Seguridad, 19 de diciembre de 2019).
Timor-Leste después de casi 12 años pudo superar la crisis de
gobernabilidad, que le aquejaba desde 1999, debido a la voluntad y esfuerzos
de su pueblo y Gobierno para preservar y afianzar los avances logrados en
la consolidación de la paz y promoción del desarrollo sostenible, el estado
de derecho y el fortalecimiento de las instituciones nacionales de derechos
humanos apoyados por la Misión Integrada de las Naciones Unidas en
Timor-Leste (UNMIT), los diferentes órganos de las Naciones Unidas y la
cooperación internacional.
108
Revista Peruana de Derecho Internacional
CONCLUSIONES
-
La Organización de las Naciones Unidas (ONU) es la institución
más representativa y trascendente que ha creado el hombre sobre los
pilares del desarrollo, la paz y seguridad y los derechos humanos que
están interrelacionados y se refuerzan mutuamente. Es un sistema
de seguridad colectiva y bienestar indispensable para desarrollar un
mundo más pacífico, próspero y justo.
-
Es importante que las operaciones de paz tengan un enfoque
multidisciplinario y multidimensional para hacer frente a los
conflictos intraestatales que surgen por la fragilidad de los estados de
llevar a cabo funciones básicas de gobernanza y carecer de capacidad
de desarrollar relaciones mutuamente constructivas con la sociedad,
la falta de control de su territorio y recursos naturales y carecer del
monopolio legítimo de la fuerza.
-
Para procurar la estabilidad y gobernabilidad a los estados frágiles
se hace necesario recomponer el tejido social y el fortalecimiento del
Estado, para ello es importante tener un plan integral de desarrollo
económico y social financiado que sea apoyado por las agencias
de Naciones Unidas y países donantes pues no se puede pensar
únicamente en medidas de carácter asistencialista y humanitario.
-
Los pueblos y su Gobierno tienen la responsabilidad primordial de
lograr la estabilidad, el desarrollo social y económico y la vigencia
del orden público en su país.
-
La participación de un país como miembro no permanente del
Consejo de Seguridad obedece a una dinámica diferente de los
miembros permanentes, pues su capacidad de contribución al
Consejo de Seguridad se basa casi exclusivamente en su compromiso
con el multilateralismo y los principios y propósitos de la Carta para
alcanzar la paz y seguridad internacionales, promoviendo la toma
de decisiones consensuadas, en base a elementos objetivamente
comprobables.
La participación del Perú en el Consejo de Seguridad
109
BIBLIOGRAFÍA
Banco Mundial (2021). Población urbana (% del total) - Congo, Dem. Rep.
Recuperado el 04 de noviembre de 2021 de: https://datos.bancomundial.org/
indicator/SP.URB.TOTL.IN.ZS?locations=CD
Consejo de Seguridad (30 de noviembre de 1999). Resolución 1279 (S/
RES/1279). Naciones Unidas.
Consejo de Seguridad (28 de julio de 2003). Resolución 1493 (S/RES/1493).
Naciones Unidas.
Consejo de Seguridad (18 de abril de 2005). Resolución 1596 (S/RES/1596).
Naciones Unidas.
Consejo de Seguridad (13 de mayo de 2005). Report of the Secretary-
General on the United Nations Stabilization Mission in Haiti, S/2005/313.
Naciones Unidas.
Consejo de Seguridad (23 de enero de 2006). 5351st Meeting, S/PV.5351.
The situation in Timor-Leste. Progress report of the Secretary-General on
the United Nations Office in Timor-Leste (S/2006/24). Naciones Unidas.
Consejo de Seguridad (27 de enero de 2006). Letter dated 26 January 2006
from the Chairman of the Security Council Committee established pursuant
to resolution 1533 (2004) concerning the Democratic Republic of the Congo
addressed to the President of the Security Council (S/2006/53). Naciones
Unidas.
Consejo de Seguridad (20 de marzo de 2006). 5390ª sesión. Informe del
Secretario General sobre las Armas Pequeñas (S/2006/109) S/PV.5390.
Naciones Unidas.
Consejo de Seguridad (27 de marzo de 2006). 5397ª sesión, S/PV.5397.
Naciones Unidas.
Consejo de Seguridad (28 de abril de 2005). Resolución 1599 (S/RES/1599).
Naciones Unidas.
110
Revista Peruana de Derecho Internacional
Consejo de Seguridad (27 de junio de 2005). Resolución 1649 (S/RES/1649).
Naciones Unidas.
Consejo de Seguridad (28 de octubre de 2005). Resolución 1635 (S/
RES/1635). Naciones Unidas.
Consejo de Seguridad (15 de mayo de 2007). Resolución 1768 (S/RES/1768).
Naciones Unidas.
Consejo de Seguridad (15 de octubre de 2007). Resolución 1780 (S/
RES/1780). Naciones Unidas.
Consejo de Seguridad (13 de diciembre de 2007). 5801st Meeting, S/PV.5801
Report of the Security Council mission to Timor-Leste, 24-30 November
2007 (S/2007/11). Naciones Unidas.
Consejo de Seguridad (19 de diciembre de 2012). Statement by the President
of the Security Council, S/PRST/2012/27. Naciones Unidas.
Corte Penal Internacional (2021). Lubanga Case. The Prosecutor v. Thomas
Lubanga Dyilo (ICC-01/04-01/06). Recuperado el 04 de noviembre de 2021
de: https://www.icc-cpi.int/drc/lubanga
Dumas, R. (28 de Agosto de 2008). An Encounter with Haiti, Notes of
Special Adviser. Medianet Limited.
Morote Canales, Ricardo Estanislao (2007). Estudio del caso de la elección
del Perú al Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas (2006-2007).
Academia Diplomática del Perú - Ministerio de Relaciones Exteriores.
Pierre-Charles, G. (2004). Crisis del Estado e intervención internacional en
Haití. Bajo el Volcán, vol. 4, núm. 8, pp. 27-39. Benemérita Universidad
Autónoma de Puebla.
Popolizio, N. et al (2020). El Perú en el Consejo de Seguridad (2018-2019),
Diplomacia constructiva en tiempos de polarización reflexiones del equipo
peruano. Fundación Academia Diplomática del Perú.
La participación del Perú en el Consejo de Seguridad
111
Randolph, G. (2004). Haití: antecedentes económicos y sociales. Serie
Estudios y Perspectivas, Número 23, CEPAL, Naciones Unidas.
Tripod, P. (2005). Haití: la encrucijada de una intervención latinoamericana.
Revista Fuerzas Armadas y Sociedad, Año 19, Nº 1, pp. 17-35.
Intereses del Perú en Arica: Realidad y Desafíos
Interests of Peru in Arica: Reality and Challenges
Luciana Cumpa García Naranjo*
RESUMEN
El presente trabajo busca identificar las facultades del Perú sobre Arica según
el Tratado de Lima de 1929. En dicho acuerdo internacional se reconocen
derechos peruanos sobre el malecón de atraque o muelle, su uso, el edificio
para la agencia aduanera peruana, la estación terminal del ferrocarril a Tacna
y el derecho de libre tránsito. Todos ellos constituyen una potencialidad
que puede ser aprovechada económica y comercialmente en beneficio a la
Región Macro Sur del Perú y de los intereses nacionales.
*
Luciana Cumpa García Naranjo se ha especializado en Derecho Penal Internacional en el
Instituto Hugo Grocio de la Universidad de Leiden, en Derecho Internacional Humanitario
en la Academia de Derecho Internacional Humanitario y Derechos Humanos de Ginebra.
Es Diplomada en Seguridad y Defensa Nacional por el Ministerio de Defensa del Perú.
Fue premiada con la Beca de Macro Universidades de América Latina y el Caribe para
realizar una estancia de investigación en el Programa de Postgrado de Derecho de la
Universidad Nacional Autónoma de México. Es docente universitaria de cursos como:
Derecho Internacional Público, Derechos Humanos, Tratados Internacionales, Derecho
Comparado y Teoría de las Relaciones Internacionales. Ha obtenido el Primer Puesto en
el Reconocimiento Docente en la Universidad Tecnológica del Perú.
Con el presente artículo, la autora formaliza su incorporación como Miembro Asociada,
conforme a lo dispuesto por el Consejo Directivo de la Sociedad Peruana de Derecho
Internacional, mediante Acta del 13 de diciembre de 2018.
114
Revista Peruana de Derecho Internacional
Palabras clave: Política exterior peruana, intereses del Perú, Perú y Chile,
Perú y Arica.
ABSTRACT
This article seeks to identify the rights of Peru over Arica according to the
Lima Treaty of 1929. In this international agreement, Peruvian rights are
recognized over the pier and its use, the building for the Peruvian customs
agency, the terminal station of the railway to Tacna and the free transit right.
All of them constitute a potentiality that can be exploited economically
and commercially for the benefit of the Macro-South Region of Peru and
national interests.
Keywords: Peruvian foreign policy, interests of Peru, Peru and Chile, Peru
and Arica.
……
I.
INTRODUCCIÓN
Luego del fallo de la Corte Internacional de Justicia sobre la
delimitación marítima entre el Perú y Chile en el año 2014, se desarrolla una
nueva etapa de relaciones bilaterales en la que conviene identificar el marco
jurídico de estas a fin de aprovechar al máximo todas sus potencialidades.
En esa línea, es menester conocer las facultades e intereses que tiene el Perú
sobre Arica a la luz del Tratado de Lima de 1929, vale decir, el malecón
de atraque o muelle, la explotación del derecho de uso sobre tal, el edificio
para la agencia aduanera peruana, la estación terminal del ferrocarril a
Tacna y el derecho de libre tránsito. Al identificar este marco jurídico, se
podrán diseñar estrategias de aprovechamiento económico y comercial que
beneficien a la Región Macrosur peruana y contribuyan al alcance de los
intereses nacionales.
Intereses del Perú en Arica: realidad y desafíos
115
II.
ANTECEDENTES
La Guerra del Pacífico producida en 1879, llegó a su término a través
del Tratado de Ancón suscrito el 20 de octubre de 1883. En el referido
acuerdo Perú cedería Tarapacá a Chile y este último ocuparía Tacna y Arica
por diez años, luego de lo cual se celebraría un plebiscito que determinaría
si ese territorio permanecía bajo el poder de Chile o volvería al Perú.
Lamentablemente los términos del plebiscito no fueron detallados, lo que
retrasó durante cuatro décadas las gestiones para concretar dicha consulta
popular (St John, 1999, p. 117-118.).
Luego de un largo e infructuoso camino donde hubo numerosas
tensiones y negociaciones, los representantes del Perú y Chile suscribieron
el Tratado de Lima y el Protocolo Complementario el 3 de junio de 1929.
El acuerdo puso fin a las controversias en torno a la ejecución del Tratado
de Ancón dado que el artículo 2 determinó la soberanía de Tacna al Perú y,
la de Arica a Chile. En el artículo 5 se estableció el compromiso de Chile
de construir un muelle, un edificio de aduana y una estación de ferrocarril
en la bahía de Arica para el Perú, así como pagar una indemnización de
seis millones de dólares. Finalmente, en el artículo 11, como señal de
conmemoración de la relación bilateral, ambos estados acordaron construir
un monumento en el morro de Arica.
Por otro lado, ambos países se comprometieron a que ninguno podía
ceder a un tercer Estado los territorios sobre los que el Tratado de 1929 les
había otorgado soberanía, sin mediar previamente el consentimiento de la
otra parte, siendo el mismo proceder con la eventual construcción de una
nueva línea de ferrocarril a través de aquellos territorios (St John, 1999, p.
157-158.).
III.
DERECHOS DEL PERÚ SOBRE ARICA SEGÚN EL
TRATADO DE LIMA DE 1929
Después de la Guerra del Pacífico, la conexión entre Tacna y su puerto
natural en Arica fue eliminada, por lo que en las negociaciones del Tratado
116
Revista Peruana de Derecho Internacional
de Lima de 1929, la delegación peruana buscó un mecanismo que permitiera
a la región mantener dicha salida portuaria.
Así fue como el artículo quinto del acuerdo dice a la letra: “Para el
servicio del Perú el Gobierno de Chile construirá a su costo, dentro de los
mil quinientos setenta y cinco metros de la bahía de Arica, un malecón de
atraque para vapores de calado, un edificio para la agencia aduanera peruana
y una estación para el ferrocarril a Tacna, establecimientos y zonas donde
el comercio de tránsito del Perú gozará de la independencia propia del más
amplio puerto libre”.
Mientras que el Artículo 2 del Protocolo Complementario establece
que: (las facilidades de puerto) “consistiran en el mas absoluto libre transito
de personas, mercaderias y armamentos al territorio peruano, y desde este al
territorio chileno”.
Bajo estas disposiciones es que desde
1951 se desarrollaron
negociaciones para iniciar las obras y establecer sus especificaciones
técnicas, las que concluyeron en 1987.
En 1985 se lograron acuerdos preliminares sobre el régimen jurídico
de las obras en Arica donde se buscaba atribuir al Perú la operación y
explotación autónoma de las zonas previstas en el Tratado de 1929 para
conformar un sistema de servicios portuarios administrados por una autoridad
peruana en coordinación con su par chileno, puesto que el malecon o muelle
estaría incorporado al puerto de Arica. Sin embargo, estas negociaciones
fracasaron (Vidal, 1994, p. 36.).
A inicios de
1991 se reanudaron los encuentros entre ambas
delegaciones, los que se extendieron durante 1992 y, que dieron lugar
a las Convenciones de Lima, siendo la que concita nuestra atención para
fines de este trabajo, la Convención relativa al régimen jurídico de las
obras construidas por Chile suscrita el 11 de mayo de 1993 (en adelante
“Convención de Lima”).
Intereses del Perú en Arica: realidad y desafíos
117
III.1. Acta de Ejecución del Artículo 5 del Tratado de Lima de
1929 y su reglamento
En 1999 se firmó el “Acta de ejecución” en la que se concluyeron los
asuntos pendientes del Tratado de Lima tales como los derechos de usufructo
y servidumbre de un muelle, un malecón de atraque, establecimientos y
zonas de operación dentro del Complejo Portuario de la ciudad fronteriza de
Arica; y, el libre tránsito de personas y mercaderías entre Tacna y el Muelle
de Arica y viceversa.
Al año siguiente, se inauguró el Cristo de la Concordia sobre el Morro
de Arica como símbolo del fin de los asuntos pendientes y daba paso a un
nuevo escenario de las relaciones entre ambos Estados.
III.1.1. El Malecón de atraque o muelle
El Tratado de 1929 utilizó el término de “malecon de atraque” y
más tarde la Convención de Lima lo llamaría “Muelle Norte”. Este ha sido
construido como parte integrante del Puerto de Arica con una estructura muy
parecida al resto de edificaciones portuarias cercanas.
El regimen juridico establecido es la de la entrega del malecon de atraque
en propiedad al Peru. De igual forma, para su servicio basta con que se le dé acceso
a las instalaciones portuarias de Arica. Los negociadores peruanos sostuvieron que
el Muelle “para el servicio del Peru” daba lugar a un derecho de uso que debia
constituirse a perpetuidad y de esta manera se plasmó en la Convencion.
El Dr. Ulloa Sotomayor realizó un análisis sobre las servidumbres
internacionales a propósito del Tratado de Lima y concluyó que requieren
como elementos esenciales de un carácter territorial, pues las limitaciones
a la soberanía sobre el territorio en el cual se establecen deben constituir
el ejercicio de derechos territoriales. En ese sentido, las servidumbres se
constituyen sobre predios. Al tratarse de dar al Perú de un derecho erga
omnes -exclusivo y excluyente sobre el muelle- se solucionó mediante la
constitución de un derecho de uso, a perpetuidad. Si bien se reconoce la
propiedad de Chile, éste ha cedido el derecho de uso a favor del Perú (Vidal,
1994, p. 38.). Ver Gráfico 1.
118
Revista Peruana de Derecho Internacional
Gráfico 1. Mapa de ubicación del Muelle peruano en Arica.
Ubicación como “Muelle ENAPU Perú” en: https://goo.gl/maps/
qzzpL9fNZ7XVU5SA6
III.1.2. La explotación del derecho de uso sobre el muelle
La consecuencia lógica de la cesión del derecho de uso es la
explotación de este por parte del Perú. En ese sentido, la Convencion ha
previsto la posibilidad de que el Estado Peruano otorgue la respectiva
concesion, si lo considera conveniente.
La empresa concesionaria ha de ser peruana según lo estipula la
Convención, sin embargo es factible que participen capitales chilenos
si así lo aprueba el Gobierno peruano. Si hubiera presencia de capitales
foráneos a ambos países contratantes, entonces éstos deberan dar su previa
conformidad.
La empresa consesionaria debe someterse a las jurisdicción y leyes
chilenas en todo cuanto no sea contrario a las disposiciones del Tratado de
Lima, su protocolo complementario y la Convención. Los servicios que
puede ofrecer son los de muelle y estadía a las naves, uso del muelle a los
Intereses del Perú en Arica: realidad y desafíos
119
cargamentos y equipos de operación a las empresas estibadoras, almacenaje
en la bodega y patios del muelle y el movimiento de la carga en los recintos
y, los de coordinación para el suministro de agua, de energía eléctrica y otros
similares a las naves (Vidal, 1994, p. 39.).
III.1.3. El edificio para la agencia aduanera peruana
La Convención estipula que se dotará a la Aduana del Peru de un
edificio moderno y la reconoce como una entidad oficial del Estado Peruano.
Sus funciones serán las del control aduanero sobre la carga peruana en
transito a partir de su desembarque o ingreso al Muelle Norte, para garantizar
que el libre transito se cumpla y que no se afecte el interes fiscal peruano.
El edificio para la Agencia Aduanera Peruana, la bodega y los sitios
de deposito estan construidos sobre la losa del muelle y por eso tienen su
mismo regimen juridico.
La administracion del edificio -no de la Agencia Aduanera Peruana-,
asi como de la bodega y los sitios de deposito, estara a cargo de la empresa
concesionaria para la explotacion del derecho de uso constituido sobre el
Muelle Norte.
La Aduana del Perú controlará el ingreso y salida de mercaderías y
armamentos sujetas al más absoluto libre tránsito en los establecimientos
y zonas y ejercerá sus funciones respecto de dicha mercadería en tránsito
desde su desembarque, o desde su descarga del ferrocarril con destino al
malecón de atraque, y en toda el área de conexión ferroviaria. La Aduana
de Chile recibirá copia de los documentos relativos a la mercadería y podrá
realizar un control externo.
III.1.4. La Estación terminal para el ferrocarril a Tacna - Arica
En 1857 se terminó de construir el Ferrocarril de Tacna a Arica y fue
dado en concesion durante 99 años a una empresa para que lo explotara y
luego revirtiera al Estado Peruano.
De ahí que el articulo septimo del Tratado de Lima de 1929 lo
considerara como un derecho privado legalmente adquirido que debia ser
120
Revista Peruana de Derecho Internacional
respetado en los territorios que quedaban bajo las respectivas soberanias de
los Gobiernos del Peru y Chile. Sin perjuicio de que Chile constituyera su
soberanía a perpetuidad y, en la parte en la que la linea ferrea atraviesa su
territorio, el derecho correspondiente de servidumbre en favor del Peru. Se
ha extendido esta servidumbre en la Convencion a fin de que el ferrocarril
tenga acceso hasta el muelle y así se puedan realizar las operaciones de
carga y descarga, de manera que se integren los servicios del Muelle y del
transporte de mercancias (Vidal, 1994, p. 41.). Ver Gráfico 2.
Gráfico 2. Mapa de ubicación de la Estación del Ferrocarril a Tacna.
Ubicación como “Estación del Ferrocarril Arica-Tacna” en: https://goo.
gl/maps/W7AWFXGJQYsEYiyw6
III.1.5. El derecho de libre tránsito
El articulo quinto del Tratado de Lima de 1929 señala que: “el
comercio de transito del Peru gozara de la independencia propia del mas
amplio puerto libre”, lo que se condice con el artículo segundo del Protocolo
Complementario al determinar; “mas absoluto libre transito”.
Intereses del Perú en Arica: realidad y desafíos
121
Se desprende entonces que el derecho de libre tránsito se aplica para la
zona del malecon de atraque o muelle, el edificio para la Agencia Aduanera
Peruana y la Estacion Terminal del Ferrocarril, lo que ha sido reafirmado
y de hecho extendido por la Convención, puesto que en la Convención de
Tránsito de Mercaderías y Equipajes entre Tacna y Arica suscrita por el Perú
y Chile el 31 de diciembre de 1930 no se consideraba el libre tránsito al
transporte carretero (Gangas & Santis, 1997, p. 209.).
IV. REALIDAD Y DESAFÍOS
IV.1. La Región Macrosur
La Mancomunidad Regional Macro Región Sur se encuentra
integrada por los Gobiernos Regionales de Arequipa, Apurímac, Cusco,
Madre de Dios, Moquegua, Puno y Tacna, y a la fecha está considerada
como una persona de derecho público cuya Acta de constitución ha sido
aprobada mediante la Ordenanza Regional Nº 343-Arequipa del año 2016.
La Macro Región Sur cuenta con una superficie total de 344.724
Km2, lo que representa el 28% del territorio peruano. (Neyra, 2005, p. 20) y
una población de 4 millones 812 mil personas según el último censo del año
2017 (INEI, 2018, p. 20), de la cual el 75.74% en promedio se encuentra en
edad de trabajar, es decir es mayor de 13 años de edad según el Convenio 138
de la Organizacion Internacional de Trabajo (OIT) sobre la Edad Minima de
Admision al Empleo (INEI, 2018, p. 259).
La contribución de esta región al Producto Bruto Interno Nacional en
el año 2020 llegó al 14.9%: Arequipa con 5.2%, Apurimac con 1.4%, Cusco
con 3.2%, Madre de Dios con 0.4%, Moquegua con 1.3%, Puno con 2.1% y
Tacna con 1.3% (INEI, 2020).
Finalmente, los indicadores de pobreza distribuidos por grupos
clasifican a Puno con un nivel entre el 41,4 y 45,9% de pobreza, Apurimac y
Cusco entre el 31,3 al 34,6%, Arequipa y Moquegua por su parte muestran
datos que oscilan entre el 15,1 y 1l 19,5% de pobreza, Tacna entre 23,9 y
122
Revista Peruana de Derecho Internacional
28,6% y finalmente, Madre de Dios con 6, 6 y 11,3% de pobreza (INEI,
2021, p. 44).
Fácilmente podemos observar que la Macro Región Sur peruana
representa poco más de la cuarta parte de la superficie territorial nacional
y alberga una gran potencialidad en su población en edad de trabajar, sin
embargo, concentra indicadores preocupantes de pobreza para lo cual
se requiere articular diversos factores que coadyuven a su disminución
(Brousset, 2018, p. 9).
IV.2. Malecón de atraque al servicio del Perú en Arica
El Malecón de atraque al servicio del Perú en Arica, conocido por sus
siglas MASP, se encuentra ubicado en las coordenadas de Latitud: 18° 28’
sur y Longitud: 70° 21’ oeste en el Molo Norte del Puerto de Arica - Chile y
limita por el Nor Oeste con el Perú.
Su influencia se extiende a distintos países: hacia la zona sur del
Perú (Tacna, Moquegua, Arequipa, Moquegua, Cuzco y Puno), hacia Chile
(Región I: Arica e Iquique y la Región II: Antofagasta), Brasil (la zona Sur
Oeste), Bolivia (La Paz, Cochabamba, Santa Cruz) y Argentina (la zona Nor
Oeste).
A nivel de vías de comunicación, el MASP se conecta con Tacna (a
una distancia de 45 km por carretera y 60 km por ferrocarril), Ilo (a 209 km
por carretera y a 84 millas por la vía marítima), Matarani (a 436 km por
carretera), el Callao (a 1343 km por carretera), Iquique (a una distancia de
108 millas por el mar) y Antofagasta (a 309 millas por la vía del mar).
De la misma forma, tiene conexión con ciudades bolivianas como
Charaña (a 205 km por carretera), La Paz (a 500 km por carretera), Oruro
(a 500 km por carretera), Cochabamba (a 800 km por carretera), Santa Cruz
(1150 km por carretera).
A nivel aéreo, el MASP se encuentra cerca de los aeropuertos de
Arica y Tacna.
Intereses del Perú en Arica: realidad y desafíos
123
Su infraestructura consiste en un muelle de atraque directo tipo
espigón con plataforma y pilotes de concreto. Sus dimensiones son de
214.70 m de largo por 57.90 m de ancho.
Cuenta con el Amarradero 1 - A de 28 Pies de profundidad y 185 m de
longitud que ofrece una capacidad DWT (Capacidad Deadweight capacity o
tonelaje de peso muerto) de 20,000 TRB (Transportation Research Board).
El MASP tiene, además, el Almacen N° 1 con una extensión de
2,077 m2 utilizado para carga general en sacos, mineral y trigo a granel, y
la Zona N° 1 con una extensión de 7,312 m2 pavimentados y 14,428 m2 no
pavimentados usado para guardar mineral y trigo a granel, contenedores y
sacos.
IV.2.1. Situación
En junio de 2016 se publicó la Ley 30446 “Ley que establece el marco
legal complementario para las zonas especiales de desarrollo, la zona franca
y la zona comercial de Tacna”, cuyo artículo 8 autoriza la posibilidad de
que ingresen mercaderias a la Zona Comercial de Tacna con los beneficios
tributarios determinados para ella desde otros muelles del puerto de Arica.
Es necesario que la mercancía pase por carretera o ferrocarril al MASP a fin
de que sea controlada en aduanas y luego transportada a la ZOFRATACNA
(Zona Franca de Tacna).
También se observa que desde el año 2016 hubo un incremento
sostenido en la carga movilizada que se vio disminuida en el año 2020
debido a los efectos económicos de la pandemia del Covid19, reanudándose
después una lenta recuperación
(ENAPU, 2021). Sin embargo, cabe
indicar que en el año 2019, donde se apreció su mayor despliegue, la carga
movilizada alcanzó solo los 31,135 Tm al año, a pesar de que el MASP tiene
una capacidad anual de 200,000 Tm. Es decir, en su mejor momento sólo
se logró aprovechar el 15,56% de la capacidad del muelle. Ver el Cuadro 1.
124
Revista Peruana de Derecho Internacional
Cuadro 1. Tráfico de carga del MASP en Arica 2016-2021
Naves
Carga
Contenedores
Año
Alto Borde
Menores*
Tm
Unidades
TEU**
2016
8
124
14,720
1,062
1,841
2017
0
81
24,852
1,828
3,111
2018
0
85
30,651
2,135
3,607
2019
0
123
31,135
2,099
3,494
2020
0
131
18,692
1,243
2,106
2021***
0
83
16,472
1,001
1,623
* Menores a 500 UAB (Unidades de Arqueo Bruto)
** Unidad de medida de capacidad del transporte marítimo referida a contenedores estandar de 20
pies.
*** Data de enero a agosto de 2021.
Fuente: ENAPU
Elaboración: Luciana Cumpa.
IV.2.2. Oportunidades
El MASP cuenta con una serie de cualidades que esperan ser
aprovechadas para lograr su máximo potencial. La capacidad de su
infraestructura portuaria le permite movilizar un total anual de 200 000
Tm de carga, su ubicación cercana a la ciudad de Tacna, lo convierte en
un puerto privilegiado y natural a dicha urbe, por sobre los puertos de Ilo
y Matarani. Estas condiciones, lo posicionan como la puerta ideal para la
entrada a ZOFRATACNA (Mori, 2019, p. 139.).
Asimismo, el MASP Arica se encuentra aliada a su contraparte
el Terminal Puerto Arica TPA de Chile, esta cooperación facilita que el
MASP ofrezca el servicio de uso de áreas que reporta importantes ingresos
a ENAPU y, de mantenerse, facilitaría mayor estabilidad económica largo
plazo (ENAPU, 2019, p. 28).
En el año
2017, el MASP logró refrendar el certificado de
cumplimiento en relación al Código PBIP, lo que en el nivel de seguridad de
operaciones por tanto se ha conseguido que el MASP, sea un puerto seguro
a cero accidentes (ENAPU, 2017, p. 27.).
Intereses del Perú en Arica: realidad y desafíos
125
IV.2.3. Dificultades
Sin embargo, no se debe ignorar las debilidades que se pueden
identificar especialmente con la infraestructura poco competitiva del muelle y
las limitaciones para mejorarla. Esto trae consigo una serie de consecuencias
como la poca eficiencia de sus operaciones que convierten al puerto en un
destino poco atractivo para el acoderamiento de las naves.
Es así que el El MASP no cuenta equipamiento para el manejo de
carga de contenedores y contenedores refrigerados que permitirían un mejor
servicio y mayor competitividad.
De igual manera, la zona de almacenaje es bastante limitada. Es
necesario tramitar la transferencia del terreno del ferrocarril Tacna-
Arica, ahora en manos del Gobierno Regional de Tacna y en situación de
abandono, para su uso como área de almacenaje portuario (ENAPU, 2019,
p. 28). A ello, hay que añadir que las operaciones del MASP están limitadas
a que la carga que circule deba ser de origen o destino peruano.
Por otra parte, a pocos metros del MASP se encuentra el Puerto
de Arica, propiedad del Estado de Chile en su totalidad, se encuentra
administrado por la Empresa Portuaria Arica (EPA). Desde allí se ofrece
servicios de muelle y estadia de naves, uso del malecon, almacenaje en la
bodega y areas de respaldo del malecon para las cargas de libre transito, lo
que constituye una importante competencia.
A nivel de política pública no se cuentan con acciones dirigidas
al fortalecimiento del MASP Arica, una evidencia de ello es que no se
encuentra contemplado en el Plan Nacional de Desarrollo Portuario (Cabrera
& Quispe, 2020, p. 64.).
IV.2.4. Desafíos
El MASP Arica constituye una instalación extratégica que con
la infraestructura e inversión apropiada puede convertirse en un factor
importante para el impulso del desarrollo económico de la Región Macro Sur
126
Revista Peruana de Derecho Internacional
del Perú. Las necesidades de exportación de la economía peruana precisa de
puertos nacionales ubicados cerca de las zonas de producción, cualidad que
tiene el referido puerto.
Recordemos que el desarrollo de la industria nacional y la agro
exportación así como la participación del país en el mercado internacional
depende no solo de una producción competitiva, sino también de modernas
vías de comunicación (como carreteras y ferrocarriles) y de puntos de
salida y envío como puertos y aeropuertos. En esa línea, la modernización e
inversión en la tecnología portuaria del MASP resulta un eslabón importante
para alcanzar los intereses nacionales.
En ese marco, es factible utilizar e integrar el terreno peruano ubicado
al sur de la estacion de la antigua estacion del ferrocarril Tacna - Arica a
la actividad portuaria, habilitar el ferrocarril para el transporte de carga,
integrandolo a las operaciones del puerto y buscando su vinculacion con el
patio de maniobras dentro del complejo de ZOFRATACNA.
Así también Resulta urgente que las acciones de fortalecimiento
del MASP se encuentren incluidas en el Plan Nacional de Desarrollo
Portuario.
V. CONCLUSIONES
1.
La delegación negociadora peruana del Tratado de Lima de 1929
identificó la pérdida del puerto de Arica, salida portuaria natural
de Tacna, por lo que logró el compromiso chileno de construir un
muelle, un edificio de aduana y una estación de ferrocarril en la bahía
de Arica para el Perú.
2.
El régimen jurídico del Malecón de atraque o muelle, el edificio de
aduana y la estación del ferrocarril han sido diseñados para mantener
la mayor autonomía posible en la realización de las actividades
portuarias, comerciales y aduaneras.
3.
La Macro Región Sur ocupa el 344.724 Km2 del territorio peruano,
lo que representa el 28% del mismo. Tiene grandes potencialidades
Intereses del Perú en Arica: realidad y desafíos
127
como su población en edad de trabajar, sin embargo cuenta con
importantes focos de pobreza que precisan ser combatidos.
4.
El Malecón de Atraque al Servicio del Perú tiene una ubicación
estratégica cercana a la Macro Región Sur que podría articularse
dentro de la cadena de producción y exportación de productos
nacionales.
5.
En los últimos cinco años el MASP no ha hecho despliegue de todo
su potencial, alcanzando solamente el 15% de su capacidad de carga
movilizada al año, lo que resulta una oportunidad perdida para la
zona peruana.
6.
Las principales debilidades del MASP son la falta de infraestructura
moderna e inversión, la ausencia de articulación con otras áreas
colindantes y de políticas públicas que permitan aprovechar al
máximo sus cualidades comerciales.
7.
El principal desafio del MASP es convertirlo en un eslabón importante
en el potenciamiento de la producción, transporte y exportación de la
Macro Región Sur, lo que redundará en su desarrollo económico.
BIBLIOGRAFÍA
Fuentes primarias
Tratado de Lima de 1929 y su Protocolo Complementario suscrito entre las
Repúblicas del Perú y Chile. (Fecha de consulta 16 de octubre de 2021).
Disponible en: https://www4.congreso.gob.pe/comisiones/1999/exteriores/
chile/TRALIMA.htm
Convencion relativa al regimen juridico de las obras construidas por Chile
de 1993.
Acta de Ejecución del Artículo Quinto del Tratado de Lima de 1929 y
su reglamento, suscrita en 1999. (Fecha de consulta 16 de octubre de
2021). Disponible en: https://www4.congreso.gob.pe/dgp/didp/boletines/
128
Revista Peruana de Derecho Internacional
CARPETA_CIJ_LA_HAYA/IMAGENES/NUEVOS/Actade_Ejecución_
del_Art%C3%ADculo_5_1999.pdf
Ley 30446. “Ley que establece el marco legal complementario para las
zonas especiales de desarrollo, la zona franca y la zona comercial de Tacna”.
Publicada el 3 de junio 2016. (Fecha de consulta 16 de octubre de 2021).
Disponible en: https://www.gob.pe/institucion/congreso-de-la-republica/
normas-legales/473151-30446
Ordenanza Regional No. 343-Arequipa que Aprueban la constitución de la
Mancomunidad Regional Macro Región Sur, integrada por los Gobiernos
Regionales de Arequipa, Apurímac, Cusco, Madre de Dios, Moquegua,
Puno y Tacna, como persona jurídica de derecho público. (Fecha de consulta
16 de octubre de 2021). Disponible en: https://busquedas.elperuano.pe/
normaslegales/aprueban-la-constitucion-de-la-mancomunidad-regional-
macro-r-ordenanza-no-343-arequipa-1405118-1/
Fuentes secundarias
Brousset Barrios, J. et al. (2018). Intereses del Peru en la Region Sur. Lima:
IDEI-PUCP.
Cabrera Lema, L. & Quispe Ruiz, M. (2020). Viabilidad del Muelle de Arica
al Servicio del Peru: su Competitividad para ser Integrado al Plan Nacional
De Desarrollo Portuario. (Tesis de licenciatura). Universidad Marítima del
Perú, Callao, Perú. (Fecha de consulta 18 de octubre de 2021). Disponible
en:
http://repositorio.ump.edu.pe/bitstream/handle/UMP/75/LUIS%20
CABRERA_MARCO%20QUISPE.pdf?sequence=1&isAllowed=y
ENAPU. (2016). Memoria Anual 2016. (Fecha de consulta 15 de octubre de
2021) Disponible en: https://www.enapu.com.pe/web/content/upload/files/
Memoria_Anual_2016.pdf
ENAPU. (2017). Memoria Anual 2017. (Fecha de consulta 15 de octubre de
2021) Disponible en: https://www.enapu.com.pe/web/content/upload/files/
Memoria_Anual_2017.pdf
Intereses del Perú en Arica: realidad y desafíos
129
ENAPU. (2018). Memoria Anual 2018. (Fecha de consulta 15 de octubre de
2021) Disponible en: https://www.enapu.com.pe/web/content/upload/files/
Memoria_Anual_2018.pdf
ENAPU. (2019). Memoria Anual 2019. (Fecha de consulta 15 de octubre
de
2021) Disponible en: https://www.enapu.com.pe/enapu/wp-content/
uploads/2020/06/memoria-anual-2019-enapu-s.a..pdf
ENAPU. (2020). Memoria Anual 2020. (Fecha de consulta 15 de octubre
de
2021) Disponible en: https://www.enapu.com.pe/enapu/wp-content/
uploads/2021/09/memoria_2020.pdf
ENAPU. (2021). Empresa Nacional de Puertos S.A. (17 de octubre de
2021). Terminales portuarios ENAPU. MASP Arica. Disponible en: https://
www.enapu.com.pe/enapu/puertos_pt/terminal-de-arica/
Gangas Geisse, M., & Santis Arenas, H. (1997). “Las relaciones espaciales
Chileno-Peruanas: La Convención de Lima y las Notas Reversales de 1993”.
Revista De Geografía Norte Grande, (N°24), 207-216. (Fecha de consulta
17 de octubre de 2021). Disponible en: http://redae.uc.cl/index.php/RGNG/
article/view/41859
INEI. (2018). Perú: Perfil sociodemográfico. Informe Nacional. Censos
Nacionales 2017: XII de Población, VII de Vivienda, III de Comunidades
Indígenas. (Fecha de consulta 16 de octubre de 2021). Disponible en:
https://www.inei.gob.pe/media/MenuRecursivo/publicaciones_digitales/
Est/Lib1539/libro.pdf
INEI.
(2020). Producto Bruto Interno Por Departamentos
(Cifras
Preliminares). PERÚ: Producto Bruto Interno por Años, según
Departamentos 2007 - 2020. (Fecha de consulta 18 de octubre de 2021).
Disponible en: https://www.inei.gob.pe/media/MenuRecursivo/indices_
tematicos/pbi_peru_10.xlsx
INEI. (2021). Evolución de la pobreza monetaria 2009-2020. Informe
Técnico. (Fecha de consulta 18 de octubre de 2021). Disponible en: https://
www.inei.gob.pe/media/MenuRecursivo/publicaciones_digitales/Est/
pobreza2020/Pobreza2020.pdf
130
Revista Peruana de Derecho Internacional
Ministerio de Transportes y Comunicaciones. Autoridad Nacional Portuaria.
(2019). Plan Nacional de Desarrollo Portuario 2019. Fecha de consulta
16 de octubre de 2021) Disponible en: https://cdn.www.gob.pe/uploads/
document/file/753584/PLAN_NACIONAL_DE_DESARROLLO_
PORTUARIO_PNDP_-_2019.pdf
Mori Campos, G. (2019). Propuestas para un Mejor aprovechamiento del
Malecon de atraque al servicio del Peru en Arica y del Ferrocarril Tacna -
Arica, en virtud del Tratado de Lima de 1929 y su Protocolo Complementario
y de su Acta de Ejecucion de 1999 y su reglamento. (Tesis de maestría).
Academia Diplomática del Perú, Lima, Perú. (Fecha de consulta 17 de octubre
de
2021). Disponible en: http://repositorio.adp.edu.pe/bitstream/handle/
ADP/127/2019%20Tesis%20Mori%20Campos%2C%20Giancarlo%20
Gustavo.pdf?sequence=1&isAllowed=y
Neyra Aráoz, G. (2005). La economía de la Macro Región Sur: Un análisis
estructural. Universidad Católica Santa María. (Fecha de consulta 16 de
octubre de 2021) Disponible en: https://www.cies.org.pe/es/investigaciones/
descentralizacion-y-modernizacion-del-estado/la-economia-de-la-macro-
region-sur-un
Perea Flores, A. Et al.
(2013). Informe de Legislación Comparada
38/2013-2014. Tratados internacionales suscritos entre la República del
Perú y la República de Chile. (Fecha de consulta 17 de octubre de 2021).
Disponible en: https://www4.congreso.gob.pe/comisiones/2013/rree/GT-
seg-demandaHaya-2013/diferendo/e2-TratadosBilateralesyMultilaterales-
Peru-Chile.pdf
Sandoval, A. (2011). “Perú-Chile. Instrumentos jurídicos internacionales
para el establecimiento de su frontera (1883-1999)”, (Fecha de consulta
16 de octubre de
2021) Disponible en: http://www4.congreso.gob.pe/
comisiones/1999/exteriores/chile/INDICE.html
St John, R. (1999). La Política Exterior del Perú. Lima: Asociación de
Funcionarios del Servicio Diplomático del Perú.
Intereses del Perú en Arica: realidad y desafíos
131
Vidal Ramírez, F. (1994). “El régimen jurídico de las Convenciones de Perú
y Chile de 1993”. Agenda Internacional, 1(1), 35-42. (Fecha de consulta 17
de octubre de 2021) Disponible en: http://revistas.pucp.edu.pe/index.php/
agendainternacional/article/view/7117.
XX ANIVERSARIO DE LA CARTA
DEMOCRÁTICA INTERAMERICANA
Palabras del Embajador Manuel Rodríguez Cuadros,
Representante Permanente del Perú ante la Organización
de las Naciones Unidas, Autor y Negociador de la
Iniciativa de la Carta Democrática Interamericana*
Palacio de Torre Tagle, 16 de setiembre del 2021
Señor Ministro de Relaciones Exteriores, Embajador Óscar Maúrtua,
Señor Ministro de Justicia, señor Aníbal Torres,
Señores excancilleres,
Señores embajadores,
Amigos y amigas.
La Carta Democrática Interamericana constituye uno de los hitos de
la historia diplomática no solo de América Latina sino del conjunto de las
Américas. Y es así por tres razones: en primer lugar, expresa la voluntad
de los pueblos para organizar el ejercicio del poder en base a los valores de
una sociedad democrática y del Estado de Derecho. En segundo lugar, es el
único instrumento internacional a nivel mundial que establece una garantía
colectiva para la preservación y para la defensa de la institucionalidad
democrática. En tercer lugar, fue una iniciativa que ha marcado la propia
historia de la diplomacia peruana, como el principal aporte a la defensa
Versión desgravada de la exposición oral efectuada por el embajador Manuel Rodríguez
Cuadros.
136
Revista Peruana de Derecho Internacional
colectiva de la democracia y a sus interrelaciones con la preservación y goce
de los derechos humanos.
Hace 20 años, en el mes de noviembre del 2000, en circunstancias
que cumplía mis funciones como ministro, representante alterno de la
Representación del Perú en Ginebra, recibí un cable firmado por el embajador
Javier Pérez de Cuellar, que hacía pocos días había sido nombrado como
ministro de relaciones exteriores y presidente del consejo de ministros del
gobierno democrático de transición presidido por el Dr. Valentín Paniagua.
El mensaje era amable, comedido y a la vez austero en las palabras. Se me
solicitaba viajar a Lima para asesorar al nuevo canciller y primer ministro en
la elaboración de su exposición sobre la política general del nuevo gobierno,
en el Congreso de la República.
Una vez que llegué a Lima, Javier Pérez de Cuéllar me dio las
indicaciones y orientaciones generales para la elaboración del proyecto de
discurso que debía pronunciar en el pleno del Congreso. Era el programa
de la restauración democrática en el Perú. Me indicó que la coordinación
intersectorial con los gabinetes de los ministros responsables de cada sector
debía ser muy cuidadosa, para que la concepción general y las prioridades de
las políticas sectoriales se puedan reflejar con mucha precisión en el texto.
Esos encargos, gratos, tienen casi siempre anécdotas que los hacen
singulares. Una vez que culminé la redacción del texto, luego de sucesivas
reuniones, consultas, lecturas, síntesis de documentos y, especialmente, el
cotidiano e intenso diálogo interactivo con Pérez de Cuéllar -que me precisaba
de manera conceptual y sistemática las líneas de acción que quería reflejar
en el texto-, me indicó que nos reuniríamos en su casa para una revisión final.
En el escritorio del último piso de su casa de San Isidro, exhultante de una
rica biblioteca en la que los libros de literatura eran dominantes, revisamos
exhaustivamente el texto. Me indicó con mucha inteligencia y sensibilidad
correcciones esenciales. Una vez hechas, hubo un repaso final del texto
y luego con esas frases cortas con las que se expresaba, me dijo: ¡Hemos
terminado. En realidad, casi terminado. Pues te has olvidado de un pequeño
detalle! Inquirí de inmediato con curiosidad ¿cuál, embajador? Con una
sonrisa apenas expresada en su rostro me dijo: Hay una omisión pequeña.
Cuál embajador? Dígame. ¡No están los párrafos sobre la política exterior!
Palabras del Embajador Manuel Rodríguez Cuadros
137
Y, efectivamente, durante la vorágine de la redacción de ese discurso de
restauración de la vida democrática nacional, había olvidado incluir los
párrafos de la política exterior. ¡Sobre los que habíamos conversado por
supuesto reiteradas veces!
Faltaban tres o cuatro días para la presentación en el Congreso. Le
dije que al día siguiente le dejaría por escrito los párrafos. Antes de nuestra
nueva reunión. En el texto que redacté incluí, al final, un pequeño párrafo
que sintetizaba una idea que me parecía podía marcar la diplomacia y la
impronta del gobierno de restauración democrática. Proponer en la OEA
un sistema de garantía multilateral de defensa de la democracia para los
casos de alteración de la institucionalidad democrática -no de los golpes de
Estado tradicionales ya regulados por la Resolución 1080-, en la línea de
evitar se repita en el Perú o en la región casos como el golpe heterodoxo del
5 de abril de 1992. El párrafo, si la memoria no me falla, decía lo siguiente:
“promover una Carta Democrática Interamericana que otorgue una
naturaleza jurídicamente vinculante a todos los instrumentos y mecanismos
de preservación de la democracia, así como los medios de acción más
oportunos y eficaces”. Esta última frase relativa a nuevos medios de ación
resumía la idea de la creación de un mecanismo de garantía contra los golpes
de estados no tradicionales y los “autogolpes”.
Pérez de Cuéllar, después de conversar sobre la naturaleza del alcance
de la propuesta, me preguntó cómo íbamos a presentar la iniciativa si no
sabíamos si tendría acogida o no. Es incierto, acotó. Obviamente lo decía
como presidente del consejo de ministros consciente del riesgo político de
una iniciativa totalmente unilateral; pero luego agregó, ya como diplomático
y exsecretario general de Naciones Unidas: la diplomacia siempre nace con
la incertidumbre. ¡Vamos con la propuesta. Es importante. Refleja mi propia
visión de las cosas. Es indispensable intentar esa garantía democrática
multilateral! Luego de su visto bueno y, nuevamente, con la sonrisa
que parecía no serlo, agregó: Eso sí, te vas de embajador a la OEA para
negociarla! Tú serás el responsable!
Este es el origen anecdótico de la Carta, pero desde el punto de vista
sustantivo tiene tres fuentes: la primera fue el proceso político peruano, la
necesidad de evitar que se repitan situaciones como la interrupción de la
138
Revista Peruana de Derecho Internacional
vida democrática por el autogolpe de Estado del 5 de abril de 1992 y la
grave situación política nacional que se produjo como consecuencia de la
reelección del año 2000, que finalmente se resolvió por el triunfo de la lucha
de las fuerzas democráticas, la asunción al poder del presidente Paniagua
y el inicio del gobierno transitorio de restauración democrática. La vida
política peruana en esa relación dialéctica entre sociedad y Estado, entre
atentados contra la institucionalidad, la interrupción de la democracia y su
restitución por acción colectiva de la población, fue la principal fuente y el
origen de la Carta Democrática Interamericana.
La segunda fue un proceso que se dio en Ginebra. La Comisión de
Derechos Humanos el año 2000 aprobó por primera vez dos resoluciones
decisivas sobre la democracia y los derechos humanos. La Resolución 47-
2000 que estableció por primera vez en el ámbito de las Naciones Unidas
compromisos sobre la democracia, en un texto cuyo título reviste una
excepcional importancia: “El derecho a la Democracia”. Nunca antes en la
historia de las Naciones Unidas se había concebido la democracia como un
derecho. El Perú y Rumanía presentamos ese proyecto de resolución que
fue aprobado y que en el título anunciaba la idea de un derecho humano a la
democracia. La Resolución 46-2000 estableció, también por primera vez, en
el sistema de Naciones Unidas un conjunto de elementos constitutivos de la
democracia como régimen político. Una manera de definirla a partir de sus
componentes esenciales, como las elecciones libres y periódicas, el Estado
de Derecho, la separación de poderes, las libertades fundamentales, la
pluralidad de elección, la libertad de expresión y asociación. La importancia
práctica de este catálogo de elementos constitutivos de la democracia estriba
en que, desde un punto de vista aplicado, permiten determinar en qué casos un
régimen político puede tipificarse o no como democrático. Las redacciones
de estos textos estuvieron vinculadas al encargo que recibí para elaborar un
estudio sobre la democracia y los derechos humanos, como miembro de la
subcomisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas.
La tercera fuente fue el proceso mundial derivado del fin de la guerra
fría, como expresión de la globalización política y cultural que impulsó
una serie de procesos de redemocratización en Europa oriental, en la
propia América Latina, Asia y África; que puso en curso de las decisiones
Palabras del Embajador Manuel Rodríguez Cuadros
139
mundiales la promoción cuasi universal de la democracia, la vida y valores
democráticos y su interrelación con el respeto de los derechos humanos.
De la concurrencia de estas tres vertientes surgió la idea que Pérez
de Cuéllar anunció en el Congreso de la República para negociar en la
OEA la Carta Democrática Interamericana. El libro de mi autoría “La Carta
Democrática Interamericana: origen, negociación, normas y aplicaciones”,
que anunciamos en esta ocasión, explica todo este proceso del origen de
la Carta, analiza el proceso negociador en la OEA en sus diversas fases y
componentes, y efectúa un análisis jurídico desde el punto de vista político,
del derecho internacional y del derecho internacional de los derechos
humanos, de la concepción general y los 28 artículos que integran el texto;
y culmina con una evaluación del régimen internacional de preservación,
protección y defensa de la democracia a nivel global. De sus desafíos, retos,
fortalezas, vulnerabilidades y debilidades en el mundo de transición de
nuestros días, caracterizado por un relativo estancamiento de la vitalidad
de la democracia como proceso político real, y una revalorización de sus
valores como arquetipo ideal de la organización política, local, regional,
nacional y mundial.
El libro para los estudiantes de la Academia Diplomática y para los
interesados en la política en las Américas creo que tiene una significación
desde el punto de vista de la historia democrática en América Latina y del
proceso de protección en el ámbito interamericano. De su vigencia y de los
crecientes problemas que debe afrontar.
Pero también tiene un interés desde el punto de vista de la teoría de la
negociación y de la situación que vive hoy la democracia en el mundo y en
América Latina, que es menos auspiciosa que hace diez años y que plantea
nuevos desafíos y nuevos retos.
Desde el punto de vista de la teoría de la negociación, una vez
tomada la decisión de presentar la iniciativa para la aprobación de Carta
Democrática Interamericana, lo normal hubiese sido introducir el proyecto
en el Consejo Permanente de la OEA, pero eso hubiera sido quizá la manera
más expeditiva para que no haya Carta. Los organismos internacionales y
la OEA -particularmente- tienen una cierta pesadez en el proceso de toma
140
Revista Peruana de Derecho Internacional
de decisiones, y si se introducía la inicitiva directamente en el Consejo
Permanente, probablemente se hubiese ingresado a un proceso de consultas
y negociaciones quizás interminable.
Jorge Basadre decía que el azar y la necesidad también intervienen
en la historia, casi en consonancia con este aserto, el lanzamiento de la
iniciativa coincidió con el hecho que para el 22 de abril del 2000 estaba
prevista la organización de la III Cumbre de las Américas, en el Canadá,
y que en su agenda se había instalado la iniciativa canadiense para incluir
dentro del proceso de cumbres una cláusula democrática que, en esencia,
señalaba que si se producía el quiebre de la democracia por un golpe de
Estado la participación del país concernido sería suspendida. Esta iniciativa
se presentaba básicamente coincidente con la iniciativa peruana que estaba
dirigida, entre otras cuestiones, a que la suspensión se diese también en
casos no solo de ruptura abrupta del orden democrático, sino también en
los casos de alteración grave de la institucionalidad. La iniciativa peruana
excedía incluso este aspecto vital pues constituía la opción de definir todo un
régimen de protección y preservación de la democracia.
Quebec aparecía así como una especie de paraguas, en la misma línea
de la Carta Democrática Interamericana, que podía cobijarla y estimularla.
En ese contexto, decidimos no llevar la iniciativa a la OEA, un escenario
más diplomático institucional, y encaminar la negociación hacia la Cumbre
de las Américas de Quebec, para que los Jefes de Estado aprueben un párrafo
de mandato a los ministros de relaciones exteriores para que negocien en la
OEA la Carta Democrática Interamericana. El objetivo era que la decisión
política no se deje al ámbito de los embajadores en el Consejo ni de los
ministros en la Asamblea General, sino que directamente sea adoptada por
el máximo nivel de los Estados miembros: los jefes de Estado. Adoptada
la decisión política por estos, la negociación específica ya podía llevarse
a cabo en el Consejo y la Asamblea General de la OEA bajo la decisión
presidencial. Parecía la fórmula perfecta, en teoría. Pero enfrenta serias
dificultades técnico- negociadoras a superar o circunvalar.
Se trataba, ciertamente, de una negociación un poco compleja porque
la segunda heterodoxia -además de llevar el caso directamente a los jefes
de Estado- consistía en la dificultad que los presidentes decidan adoptar
Palabras del Embajador Manuel Rodríguez Cuadros
141
un documento sin conocer su contenido. Parecía irrealizable. Pero era
indispensable. No era recomendable poner a discusión de los presidentes
un texto de la Carta, pues se les convertiría en negociadores de un texto
político-técnico-jurídico, lo que no correspondía a su investidura.
Como me señalaron, poco después, el embajador norteamericano Luis
Lauredo y los asesores jurídicos de la Casa Blanca, los jefes de Estado no
podían aprobar un documento cuyo contenido desconocían. Y tenían razón.
Solo había una manera de resolver esta cuadratura del círculo negociador.
Hacer una labor de persuasión, no solo delegación por delegación, sino
persona por persona, incluyendo juristas y técnicos, y en su momento jefe de
Estado por Jefe de Estado, de las delegaciones más concernidas, por cierto,
con la finalidad de explicar y obtener su aceptación en torno a dos cuestiones
esenciales:
a.
La democracia enfrentaba crecientemente dificultades,
amenazas, que ya no provenían de los golpes de Estado
tradicionales, sino de nuevas formas y modalidades, como el
autogole de gobiernos originariamente elegidos por el voto
popular u otras formas de grave alteración de la democracia,
la división de poderes y el Estado de Derecho. Un sistema
de defensa multilateral de la institucionalidad democrática,
basado solo en la consideración de las rupturas provocadas
por los golpes de Estado tradicionales, era ya insuficiente para
garantizar la viabilidad institucional de las democracias. Por
ello, era indispensable contar con un nuevo instrumento de
defensa colectiva de la democracia que se active frente a estas
nuevas amenazas. El caso del Perú era un ejemplo. Lo esencial
era un consenso conceptual sobre este problema y su solución.
Ello se obtenía con el mandato general de negociar una Carta
Democrática Interamericana.
b.
No era necesario tener un texto a la vista, pues sobre la base
de un proyecto que presentaría el Perú, los propios países por
mandato de sus jefes de Estado negociarían la naturaleza,
características y elementos constitutivos de la Carta. La
ausencia de un texto en vez de ser una incógnita o un riesgo,
142
Revista Peruana de Derecho Internacional
era un seguro de que el texto respondería, sin ninguna
predeterminación, a los intereses y aspiraciones que todos los
Estados acuerden en el proceso negociador. Había que hacer el
consenso en torno a la idea, no en torno al contenido detallado
de la idea. Esto sería precisamente el objeto de la negociaicón.
Con este planteamiento, plasmado en sus contornos fundamentales en
un Aide Memorire que distribuyó la delegación del Perú en Quebec, fechado
el 20 de abril de 2001, se llevó a cabo el proceso de negociación de manera
simultánea con las delegaciones en la OEA, las que asistieron a Quebec
y también en la fase crucial de las consultas con los jefes de Estado o de
gobierno.
Gracias, esencialmente, a la autoridad que representaba Pérez de
Cuéllar y a su capacidad negociadora se pudo ratificar o determinar a nivel
de los jefes de Estado los consensos obtenidos a nivel de los representantes
permanentes de los miembros del Grupo Coordinador de Cumbres y de
los cancilleres. Pérez de Cuéllar actuó en representación del presidente
Paniagua. Pero su investidura personal, prestigio y capacidad negociadora
fueron fundamentales.
Hubo dificultades muy serias en el nivel político-técnico, entre ellas
la negociación específica con la asesoría jurídica de la Casa Blanca, ya
que consideraba que la palabra “Carta” implicaba un instrumento vinculante
similar a un Tratado y, consiguientemente, el presidente de los Estados
Unidos no estaba en la capacidad de comprometerse con una iniciativa que
implique una obligación a los Estados Unidos y que a su vez pueda tener
responsabilidad internacional. La solución políticamente fue compleja,
aunque desde la perspectiva técnico-jurídica menos difícil. Los tratados
internacionales y los instrumentos de soft law, como las resoluciones de los
organismos internacionales, no definen su carácter o su naturaleza jurídica
por la denominación que poseen. Textos vinculantes pueden titularse
Carta, Declaración, o Protocolo; de la misma manera instrumentos no
vinculantes pueden tener las mismas denominaciones. La naturaleza jurídica
de un instrumento internacional se define por las obligaciones que contiene
o no contiene, no por sus denominaciones o títulos. Hablar de una Carta
Democrática sin contenidos preestablecidos no conllevaba obligaciones
Palabras del Embajador Manuel Rodríguez Cuadros
143
de ninguna naturaleza. Los Estados Unidos bajo este criterio pasaron a
respaldar fuertemente el texto.
La Cumbre de Quebec aprobó la propuesta peruana en los siguientes
términos:
“ Las amenazas contra la democracia, hoy en día, asumen variadas
formas. Para mejorar nuestra capacidad de respuesta a estas amenazas,
instruimos a nuestros Ministros de Relaciones Exteriores que, en el
marco de la próxima Asamblea General de la OEA, preparen una Carta
Democrática Interamericana que refuerce los instrumentos de la OEA
para la defensa activa de la democracia representativa”.
La negociación pasó al marco institucional de la OEA. Al Consejo
Permanente. Allí durante el proceso negociador surgieron tres nudos
gordianos:
El primero, la dicotomía democracia representativa - democracia
participativa. Para Venezuela era esencial que el criterio de participación en
la definición de la democracia se incorpore. Entre paréntesis, no hay que
olvidar que la negociación de la Carta Democrática Interamericana se hizo
con el presidente Bush, en los Estados Unidos y el presidente Chávez, en
Venezuela. Eso demuestra que en la realidad de este mundo global posguerra
fría no existen bloques ideológicos ni posiciones nacionales realmente
irreductibles. No existen grupos de países de derecha o grupos de países de
izquierda que sean irremediablemente excluyentes. Siempre hay espacios
para la negociación en el actual sistema internacional de transición no
dividido en bloques ideológicos.
Para nosotros no era ninguna realidad irremontable que tengamos que
negociar con el presidente Bush y con el presidente Chávez, porque la vida
política de la región admitía los procesos políticos propios de los Estados
Unidos y de Venezuela en sus propias concepciones y percepciones sobre la
democracia y el Estado de Derecho.
Esta discusión fue sumamente fuerte porque la democracia
representativa tiene que ver con el ejercicio de la soberanía popular desde
el punto de vista de la política y del derecho público. La soberanía popular
-que reside en el pueblo- es una realidad republicana. El pueblo ejerce
144
Revista Peruana de Derecho Internacional
su soberanía a través de sus representantes, a los que elige por un voto
libre. Toda democracia de alguna manera es una república, incluidas las
monarquías republicanas. La elección de representantes del pueblo de
manera libre y soberana es el rasgo distintivo del sistema de democracia
representativa. En ese sentido, toda democracia es representativa.
Venezuela no planteaba sustituir la democracia representativa por
la participativa, pero sí sostenía que no podía asimilarse un concepto al
otro. Porque consideraba indispensables formas de expresión directa de la
soberanía popular, como el plebiscito o el referendum.
La negociación fue dura pero se resolvió el impase recurriendo a la
teoría y, al mismo tiempo, al sentido práctico de la política.
La participación es un mecanismo de democracia directa. Suiza
es el país donde la democracia directa es más importante, quizá para la
vitalidad de la propia democracia representativa. En el país que cobijó a
Rousseau los mecanismos de participación y de representación se funden
en una experiencia democrática que funciona con legitimidad y eficacia.
En otros países, la democracia representativa no excluye los mecanismos
de participación directa: referéndum, plebiscito, consulta popular, etc. Es
el caso del Perú. De la misma manera, en Venezuela los mecanismos de
democracia directa existían como formas complementarias de un regimen
constitucional de democracia representativa.
Esta reflexión analítica y práctica al mismo tiempo, permitió
prefigurar la solución. Propusimos diferenciar el componente republicano
de la representación como elemento constitutivo del régimen político
democrático , de su calidad o densidad que entre otros factores está
determinado por el grado de su carácter participativo a través, entre otros,
de los mecanismos especificos de democracia directa
La democracia representativa tiene que ver con el ejercicio de la
soberanía popular del pueblo que elige a sus representantes, la calidad
de la democracia tiene que ver con la participación de los electores y los
ciudadanos en el gobierno y en las decisiones políticas más allá de los
procesos electorales. Y en ese sentido no aparecían como contradictorios
los conceptos de democracia representativa y democracia participativa. Se
Palabras del Embajador Manuel Rodríguez Cuadros
145
introdujo una relación adecuada en la Carta y este asunto fue superado. Esta
dicotomía se recogió en el articulado de la Carta.
El segundo asunto esencial era que el proyecto peruano original era
un proyecto pensado desde la experiencia política peruana, con un enfoque
en derechos humanos. Es decir, resolver el problema de la democracia, de
los golpes de Estado, los autogolpes y las alteraciones a la vida democrática,
con un enfoque de derechos humanos, lo que implicaba integrar por primera
vez en la historia interamericana la defensa de la democracia con el Sistema
Interamericano de Protección de los Derechos Humanos. Y por eso, en el
artículo tercero del proyecto peruano se señalaba que la democracia era un
derecho de los habitantes de las Américas y de sus pueblos. Este enunciado
era absolutamente nuevo, sigue siendo nuevo todavía después de veinte
años, porque implicaba reconocer el derecho a la democracia sobre bases
individuales con capacidad de exigibilidad de los individuos frente al Estado
cuando se sitúen en torno a un régimen político que, por no ser democrático,
conculque sus libertades o conculque el goce efectivo de sus derechos.
En el mismo proyecto peruano se facultaba y se dotaba de legitimidad
de acción a los individuos para actuar en defensa de sus derechos políticos
en la Corte y en la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Esta
opción que asumimos era quizá demasiado anticipatoria del futuro, desde el
punto de vista del derecho internacional y de la teoría política. Sin embargo,
se logró introducir sus elementos esenciales en el texto final. Si bien es cierto
no se califica la democracia como un derecho humano, sí se reconoce que
la democracia es un derecho de los pueblos y que los gobiernos tienen la
obligación de preservarla y defenderla. También la Carta reafirma el derecho
de los individuos a exigir el goce de sus derechos políticos en las instancias
jurisdiccionales interamericanas.
En la redacción que ha quedado entonces no se prejuzga si es un
derecho humano o es un derecho legal. La interpretación más correcta sería
que se está reconociendo la democracia como un derecho legal, pero aun así
es el único instrumento a nivel mundial que reconoce que la democracia es
un derecho y que los pueblos la pueden exigir.
146
Revista Peruana de Derecho Internacional
¿Y en qué consiste ese derecho? ¿Qué es el derecho a la democracia?
El derecho a la democracia es la facultad subjetiva que tienen los pueblos para
exigir que el Estado y la sociedad, y por ende el gobierno, se organicen en un
estado de derecho y en un régimen democrático que al reconocer la división
de poderes, el acceso único y exclusivo al poder a través de elecciones
libres, justas y democráticas, la pluralidad de partidos políticos, y el respeto
a los derechos civiles y a las libertades fundamentales y a los derechos
económicos y sociales, genere un Estado que sea capaz de cumplir con el
deber de garantía de proteger los derechos humanos de los ciudadanos y de
la población, de no interferir en el ejercicio de las libertades fundamentales
y de satisfacer progresivamente las demandas y las carencias vinculadas a la
realización de los derechos económicos y sociales de la población.
Los pueblos de América tienen hoy el derecho de la democracia. Y ese
es un logro específico de la diplomacia peruana y de la Carta Democrática
Interamericana.
El tercer problema fue aun más más complejo, y lo puso en el tapete el
canciller del Uruguay, Didier Opertti. ¿Cuál debía ser su naturaleza jurídica?
Si no iba a ser un tratado, ¿sería una resolución? ¿ O una declaración,
como algunas delegaciones planteaban? Ahí surgieron dos problemas muy
delicados.
El primero era determinar que todos los Estados estén de acuerdo en
que no iba a ser un tratado. Su negociación se hubiese tornado interminable
y difícil de llegar a un objeto útil. El Perú postuló y sostuvo que debía ser
una Carta, como la Carta de la OEA, pero aprobada por una resolución. Pero
había que dar a esa Carta una entidad jurídica propia. El segundo problema
era que el proyecto de Carta contenía artículos que no estaban regulados
en la Carta de la OEA, que iban más allá de sus disposiciones que sí son
un tratado. Entonces, la pregunta era si va a ser una resolución, ¿cómo va a
modificar la Carta de la OEA? Era la cuadratura del círculo desde el punto
de vista jurídico.
Como el canciller Opertti del Uruguay había puesto el tema en su
debida importancia y trascendencia y esbozado algunas vías de solución,
decidí viajar a Montevideo para sostener una serie de consultas bilaterales
Palabras del Embajador Manuel Rodríguez Cuadros
147
con él. Que fueron en realidad amistosas reflexiones jurídicas y académicas
con una impronta política. Diddier Opertti es un muy talentoso especialista
del derecho internacional. Con una inteligencia jurídica excepcionalmente
creativa. Al final de una jornada de trabajo, convenimos en una fórmula
que recogió la Carta y respaldó el Comité Jurídico Interamericano: aprobar
por unanimidad una resolución que a su vez apruebe la Carta, y que todo
ello se haga en base a la aplicación del desarrollo progresivo del derecho
internacional y de una interpretación auténtica de las propias disposiciones
de la OEA.
La fórmula se plasmó en el texto final de la Carta con la siguiente
redacción del último párrafo preambular:
“Teniendo en cuenta el desarrollo progresivo del derecho internacional
y la conveniencia de precisar las disposiciones contenidas en la Carta
de la Organización de los Estados Americanos e instrumentos básicos
concordantes relativos a la preservación y defensa de las instituciones
democráticas, conforme a la práctica establecida”
Por eso la Carta, a mi juicio, tiene un valor no solo jurídico sino que
es exigible, pues constituye una interpretación auténtica de la Carta de la
OEA y de la propia Convención Interamericana de Derechos Humanos.
La propia Corte Interamericana de Derechos Humanos ha confirmado esta
interpretación al señalar en su Opinión Consultiva OC28/21 “La figura de la
reelección presidencial indefinida en sistemas presidenciales en el contexto
del Sistema Interamericano de Derechos Humanos, de fecha 7 de junio de
2021, Que:
Sobre este instrumento [la Carta Democrática Interamericana], la
Corte ha determinado que constituye un texto interpretativo tanto de la Carta
de la OEA como de la Convención Americana”.
Esa fue la solución al tercer problema delicado. Por eso, la
Carta Democrática Interamericana establece obligaciones; y cuando
esas obligaciones los Estados no las cumplen, se generan determinadas
responsabilidades. Y esto nos lleva al asunto de fondo de la Carta que
se vincula con la experiencia peruana de pérdida de la institucionalidad
democrática en la década de los 90, de lucha por la restauración de la vida
148
Revista Peruana de Derecho Internacional
democrática en el país y por la instauración de una institucionalidad que ya
tiene veinte años de no interrupción, y que, más allá de los vaivenes de la
vida política nacional, consolida una vocación y una estructura de gobierno
democrático en el país.
La Carta ¿qué es lo que aporta desde el punto de vista de la defensa
de la democracia? Antes de la Carta, la democracia en la Carta de la OEA,
desde 1948 hasta el año 1991 regulaba la democracia, pero básicamente
como un factor de identidad entre los países de la región para establecer un
nivel de protección y de defensa colectiva, muy vinculada a la seguridad, en
el contexto de la guerra fría y del enfrentamiento este-oeste.
Entonces, de alguna manera la democracia era el símbolo, el factor
identitario de una alianza del oeste en función de contradicciones con
el este. Recién en 1991, con la aplicación de la Resolución 1080 y el
Compromiso de Santiago, se vuelve a pensar en la democracia como
sistema político, como vida social. Y la Resolución 1080 establece una
serie de mecanismos para defender la democracia cuando se produce un
golpe de Estado. La Resolución 1080 se aplicó el 5 de abril en el Perú
de manera ambigua y ambivalente. Pero el golpe del 5 de abril no era
una ruptura tradicional; no fue un golpe de Estado, fue un autogolpe.
Y surgieron en América Latina otros procesos, en los que se alteraba la
democracia sin que hubiese el tradicional golpe de Estado o la ruptura
abrupta de la democracia.
En la Carta, lo que ideamos fue un mecanismo que permita que
cuando haya alteración sin que se llegue al golpe, se produzca la activación
de una garantía colectiva que permita restablecer el orden democrático
a la situación ex ante (artículos 19 y 20). Es decir, ahí donde se altera la
institucionalidad democrática en un país, la OEA puede, con la capacidad
sancionadora, decidir una suspensión de la menbresía activa del país
concernido y otras acciones, siempre dentro del derecho internacional, para
forzar el restablecimiento de la democracia. Y esto no estaba previsto en la
Carta de la OEA. Este es el primer aporte esencial de la Carta Democrática
Interamericana a un moderno y multidimensional sistema de defensa
colectiva de la democracia.
Palabras del Embajador Manuel Rodríguez Cuadros
149
El segundo es el mecanismo preventivo (artículos 17 y 18). Cuando
un gobierno es acosado por la oposición, fuerzas políticas, poderes fácticos,
actores sociales, fuerzas armadas o institucionales, y esa situación va
produciendo con cierta objetividad las condiciones para que se altere o
se interrumpa la democracia, la Carta reconoce al gobierno amenazado la
facultad preventiva de solicitar a la OEA
-Secretaría General o Consejo
Permanente- una acción colectiva de buenos oficios, de mediación o de
negociación que permita un diálogo con los actores internos e impedir que
se altere la democracia o que se produzca una grave situación que, sin llegar
al golpe de Estado, desnaturalice un régimen democrático, eliminando, por
ejemplo, la división de poderes o sustrayendo al sistema electoral de toda
legitimidad o independencia.
El tercer mecanismo es el ya tradicional de la acción colectiva en caso
de golpes de Estado (artículo 21). Producido el golpe o la ruptura abrupta
del orden democrático, la Carta manda una apreciación colectiva que debe
significar la suspensión del Estado miembro.
La OEA no es un organismo supranacional, es un organismo
intergubernamental. Y coincidentemente, las decisiones que toma son
expresión de la voluntad de los gobiernos. Esto se refleja en el proceso
de aplicación de la Carta, que ha tenido resultados ambivalentes, aunque
globalmente positivos. En el caso de Venezuela, por ejemplo, el año 2019 no
se pudo aplicar la Carta porque cuando se votó su ejecuión en la Asamblea
General de la OEA no hubo mayoría para aplicarla. Ese resultado negativo
refleja antes que limitaciones normativas de la Carta, la correlación de
fuerzas objetivas que expresaba la situación política en la región.
Por el contrario, la primera vez que se aplicó la Carta Democrática
Interamericana fue el año 2002. ¿Y en qué caso? Frente a Venezuela porque
el presidente Chávez fue depuesto, asumió el poder un gobierno de facto,
liderado por Pedro Carmona, se activó la Carta Democrática Interamericana,
artículos 19 y 21, y se obtuvo regresar a la situación ex ante. Se restableció
el régimen democrático. El presidente Chávez volvió a tomar el poder y se
activaron los mecanismos de normalización de la OEA que permitieron la
realización de elecciones, con posterioridad a estos acontecimientos.
150
Revista Peruana de Derecho Internacional
La Carta Democrática y su aplicación han servido y sirven para que
cuando se producen situaciones de amenaza, interrupción o ruptura de la
democracia, se puedan generar los mecanismos de acción colectiva para
restablecer el proceso institucional democrático, utilizando en los casos
legitimados, inclusive, la sanción de suspensión como un factor de legítima
coerción.
El Perú en el 2004 solicitó la aplicación del mecanismo preventivo.
Lo hizo también Nicaragua el año 2008. Y ha tenido un funcionamiento
bastante eficaz. La Carta se ha aplicado en más de diez oportunidades. El
balance creo que es globalmente muy positivo. Aun cuando no se puede
aplicar a plenitud por una cuestión de correlación de fuerzas políticas, el
solo recurrir a ella ya es un factor que favorece la acción de las fuerzas
democráticas y debilita y aísla a los gobiernos autocráticos o dictatoriales
emergentes.
Evidentemente, un mecanismo de esta naturaleza no puede tener cien
por ciento de efectividad porque no se trata de un mecanismo supranacional.
Pero considerando que es un organismo intergubernamental de la OEA, y que
en la mayoría de los casos, no se han consagrado los intentos de alteración
o de ruptura que se han presentado en los últimos veinte años, ya eso es un
avance sin precedentes.
Creo que el balance de la aplicación de la Carta confirma que cuando se
pensó en presentarla y cuando los Estados de América Latina, Centroamérica
y Norteamérica la adoptaron el 11 de setiembre del 2000, acertaron en una
visión histórica: interpretar adecuadamente la voluntad subjetiva, espiritual
y colectiva de los pueblos que desean vivir en democracia. Que desen
bienestar y libertad. Justica y no exclusión Y funda su libertad política en los
valores de las sociedades democráticas.
La democracia no puede quedarse solo en un régimen político en el
que el Estado asegure el deber de garantía para que se respeten los derechos
humanos. La democracia no solamente puede limitarse al ejercicio de la
soberanía popular a través del voto en elecciones justas, libres y periódicas.
La democracia no puede quedarse solamente en una separación de poderes,
que permita que la justicia sea autónoma, independiente del poder político.
Palabras del Embajador Manuel Rodríguez Cuadros
151
La democracia tiene que tener una base social de legitimidad.
Y la base social de legitimidad en la democracia es una sociedad donde
no haya exclusión; una sociedad donde la pobreza, la marginalidad, la
extrema pobreza, el racismo, la exclusión de las minorías y las poblaciones
vulnerables, incluidas las mujeres, dejen de ser realidades cotidianas. La
democracia no es viable con una estructura del poder social, económico y
cultural que rompa el pacto social.
La democracia y el estado de derecho suponen un pacto social
equilibrado y sostenible. Y ahí donde ese pacto social se rompe o fractura,
las políticas de cambio con estabilidad son la solución para restablecer la
cohesión social y la vitalidad de la funcionalidad de la democracia como
sistema político. Una politica creativa, sostenible y realista que fundamente
la democracia no solo en la libertad de pensamiento, la libertad de asociación,
la libertad del mercado, y de prensa, sino en políticas de desarrollo social y
de realización de los derechos humanos económicos, sociales y ambientales.
Donde el Estado sea, pero sea de todos. Donde la gente sienta que su
situación económica, su vida material y espiritual, de sus familias importa
y es parte del bien común.
Hoy más que nunca la Carta Democrática Interamericana está vigente,
porque sus normas tienen esa integralidad de la democracia para la libertad
y la cohesión social. Que hay que perfeccionarla, por cierto, pero habrá que
perfeccionarla no solo con relación a los elementos que tienen que ver con
la sanción cuando existen golpes o cuando existen alteraciones, sino que
la tendremos que perfeccionar para que constituya un impulso mucho más
completo, mucho más integrado, para crear sociedades democráticas más
sostenibles y justas, para crear valores democráticos que no pueden estar
exentos de su vinculación de la otra cara de la moneda que es la justicia
social, que es la igualdad.
Creo que en el Perú y América Latina, después de la pandemia, tenemos
que buscar un nuevo pacto social, un nuevo pacto social que tiene que ser
democrático, que tiene que afirmar la libertad. Pero que tiene que afirmar
también la cohesión social, el diálogo, la concertación y, especialmente, la
lucha contra la pobreza, la erradicación del racismo y la exclusión. Norberto
Bobbio nos decía que demos preguntarnos ¿ qué cosa es la democracia como
152
Revista Peruana de Derecho Internacional
derecho? . Pienso que la respuesta es : la “democracia es el derecho a tener
derechos”.
Muchas gracias.
Palabras del Señor Ministro de Relaciones
Exteriores, Embajador Oscar Maúrtua de Romaña,
En Acto Conmemorativo del 20° Aniversario de la
adopción de la Carta Democrática Interamericana
Palacio de Torre Tagle
16 de setiembre de 2021
11:30 horas
Señor Aníbal Torres Vásquez, Ministro de Estado en el Despacho de Justicia
y Derechos Humanos,
Señor Viceministro de Relaciones Exteriores, embajador Luis Enrique
Chávez Basagoitia,
Señor embajador Luis Castro Joo, Secretario General del Ministerio de
Relaciones Exteriores,
Señor embajador Manuel Rodríguez Cuadros, ex Canciller de la República y
Representante Permanente Designado ante la Organización de las Naciones
Unidas con sede en Nueva York,
Señor embajador Raúl Ricardes, ex Representante Permanente de la
Argentina ante la Organización de los Estados Americanos,
Señoras y señores invitados especiales a esta ceremonia,
Queridos colegas y amigos,
154
Revista Peruana de Derecho Internacional
Hace veinte años se consagró en esta capital una de las contribuciones
más relevantes y trascendentes del Perú al acervo del sistema interamericano,
con una honda repercusión en la vida de los Estados y de las sociedades del
hemisferio. La Carta Democrática Interamericana, aprobada en 2001 durante
el vigésimo octavo período extraordinario de sesiones de la Asamblea
General de la Organización de los Estados Americanos (OEA), convocado
en Lima, ha guiado desde entonces las deliberaciones y los cursos de acción
de los países del continente, en momentos en los que la vigencia plena del
sistema democrático se ha visto concernida.
La iniciativa de sistematizar en un instrumento los elementos
conceptuales y prácticos que requerían los Estados, para conducirse en
defensa de la democracia frente a una alteración o ruptura del orden
institucional, fue planteada por el Perú como resultado, en buena cuenta,
de su propia experiencia histórica. Como todos recordamos, a los peruanos
nos cupo, bajo el liderazgo del Presidente Valentín Paniagua, la tarea de
desmontar y superar las secuelas de un periodo de autoritarismo, para
restaurar las libertades, las instituciones y los procedimientos propios de la
democracia.
Para llevar a buen puerto esta propuesta, tuvo que ponerse en marcha
lo mejor de la tradición, la laboriosidad y, por qué no decirlo, el talento de
la diplomacia peruana, al mando del entonces Canciller, embajador Javier
Pérez de Cuellar, quien ejercía igualmente la Presidencia del Consejo de
Ministros. El acertado liderazgo ejercido por el Perú, en la persona del
Embajador Manuel Rodríguez Cuadros, quien ideó la iniciativa y condujo
las negociaciones que llevaron a la adopción por unanimidad de la Carta
por parte de todos los Estados miembros de la OEA, ha sido ampliamente
reconocido y constituye un sobresaliente episodio de la historia diplomática
de nuestro país.
En ese derrotero de la ontología bicentenaria de esta Cancillería,
institución que afirma el carácter soberano e independiente de nuestro
Estado republicano, la Carta Democrática nos remonta también a ese
episodio auroral que fue la convocatoria desde Lima, el 7 de diciembre de
1824, del Congreso Anfictiónico de Panamá, horas antes que en la Pampa de
la Quinua se sellara la independencia del Perú, cuna de la civilización andina
Palabras del Embajador Oscar Maúrtua de Romaña
155
y otrora centro del poder colonial en la América del Sur. Nos retrotrae, pues
nos entronca con el espíritu que animó aquel Congreso, que décadas después
tomó forma en la Unión Panamericana y finalmente en la Organización de
los Estados Americanos (OEA), cuya Asamblea General adoptó en sesión
extraordinaria, hace dos décadas, en esta misma capital, el instrumento que
hoy nos convoca y nos motiva.
Por ello, resulta especialmente grato tener la oportunidad de
aproximarnos a este pasaje de manera más profunda y directa, a través
del testimonio privilegiado y el análisis de uno de sus protagonistas, en un
concierto de calificados actores, como los representantes de los llamados
países amigos de la Carta, cuarteto que integró el Embajador Raúl Ricardes,
nuestro colega argentino, cuya presencia hoy desde Buenos Aires agradezco
especialmente.
Va igualmente mi reconocimiento al embajador Manuel Rodríguez
Cuadros, entrañable amigo y colega, ex Canciller y muy destacado miembro
de esta nuestra casa de Torre Tagle, por su presentación hoy, que nos deja
su testimonio y una mirada aguda sobre los pormenores de la concepción,
la negociación, la adopción y la aplicación de la Carta. Esto ha sido tan
solo un preámbulo de lo que tendremos en su próximo libro La Carta
Democrática Interamericana. Origen, Negociación, Normas y Aplicación,
cuya publicación está en preparación y la cual, estoy seguro, se convertirá
en una de las fuentes más importantes para lograr, desde el punto de vista
diplomático, jurídico y por supuesto histórico, una comprensión amplia
y una valoración apropiada de la gestación y el desarrollo de este vital
instrumento.
Es preciso también destacar que la Carta Democrática Interamericana
fue adoptada en la OEA, como expresión de lo que esta organización al
final de cuentas es y debe seguir siendo: lo que los gobiernos del continente
desean que ella materialice, construya, promueva e incentive. Tengamos
muy claro que el multilateralismo es reflejo de la voluntad de los gobiernos
y la OEA es expresión de ello. En eso plasma lo que inspiró su creación
bajo la visión de tener a los pueblos de América unidos, que proclamaron en
aquella convocatoria bicentenaria el Libertador Simón Bolivar y su Canciller
Faustino Sánchez Carrión.
156
Revista Peruana de Derecho Internacional
Señoras y señores,
A lo largo de estos veinte años, se han producido en diversos países y
en diferentes momentos, situaciones complejas que han renovado los desafíos
para la acción coordinada de los Estados en defensa del imperante sistema
democrático. En tales escenarios, la democracia y su institucionalidad han
sido objeto de disputas, tensiones y, en ciertas ocasiones, francas amenazas y
rupturas. Si consentimos que la democracia es una justiciera aspiración y un
anhelo libertario, y a la vez, un proceso en permanente construcción, entonces
los mecanismos diseñados para protegerla precisan también adaptarse a la
dinámica de la realidad, que con el paso del tiempo y la evolución de las
sociedades incorpora nuevos factores que deben ser tomados en cuenta.
En ese orden de ideas, podríamos reflexionar por ejemplo, a la luz de la
experiencia acumulada, sobre los mecanismos de suspensión y aislamiento,
que pueden llegarse a agotar en sí mismos sin producir los resultados deseados
y acarrear con ello condiciones aún más desfavorables para la protección
de los derechos de los ciudadanos, especialmente de los más vulnerables.
No perdamos de vista que en los casos de rupturas del orden democrático,
se trata de conducir todos nuestros esfuerzos al restablecimiento efectivo
de las libertades y las instituciones, antes que a un ejercicio punitivo. En
ese horizonte los espacios del diálogo, del entendimiento, de la búsqueda
del bien común, en suma, de la diplomacia y de la política -basadas en la
solidaridad-, son siempre los que con mayor ahínco debemos propiciar, con
medidas para remediar efectivamente las dificultades encontradas, antes de
que se haga más complejo remontarlas.
Precisamente, la Carta Democrática Interamericana dialoga de
manera fructífera con los debates contemporáneos, y tiene el enorme mérito
de delinear no solo mecanismos y procedimientos, como la observación
electoral internacional, sino también una comprensión más amplia y concreta
de lo que significa la democracia representativa para la política internacional
en el hemisferio. Así, los derechos económicos, sociales y culturales;
el crecimiento económico con equidad; los derechos de los trabajadores;
el manejo adecuado del medio ambiente; la participación igualitaria de
las mujeres; entre otros elementos fundamentales, están contenidos en
la letra y en el espíritu de la Carta, y se articulan de manera inequívoca
Palabras del Embajador Oscar Maúrtua de Romaña
157
e interdependiente con las aspiraciones legítimas de nuestros pueblos por
alcanzar mejores e inclusivas condiciones de vida, dejando atrás la pobreza,
la exclusión y la marginalidad.
La Carta Democrática Interamericana tiene pues contribuciones
perdurables que acreditan con creces su vigencia y que enriquecen, por
lo demás, la visión de una diplomacia nacional, autónoma, democrática,
social y descentralizada, como la que despliega el gobierno del Presidente
Pedro Castillo. La justa valoración de sus virtudes y aportes, debe ser a
su vez el principal estímulo para darle continuidad al esfuerzo permanente
de evaluar, optimizar y, si es preciso, incluso replantear los recursos de los
que disponemos para la preservación y la consolidación de la convivencia
democrática en nuestro continente. Destaco entre ellos, el Compromiso
de Lima por la Gobernabilidad Democrática contra la Corrupción, que se
adoptó el 2018 en la VIII Cumbre de las Américas, que acogió nuestro
país, para reforzar la lucha contra ese flagelo que erosiona la democracia
y la estabilidad jurídica de nuestros países, detrae recursos requeridos para
financiar el desarrollo, genera desencanto y desconfianza en las instituciones,
e incrementa la desigualdad.
Estimados colegas y amigos,
Quiero concluir estas palabras agradeciéndoles, por acompañarnos
presencial o virtualmente, en esta conmemoración; y recordarles, que
tengamos presente que la propia Carta Democrática Interamericana fue un
resultado tangible de ese compromiso firme, imaginativo y renovador con la
democracia en nuestro continente, más allá de comprensibles y necesarias
diferencias ideológicas, políticas y de intereses. Consideremos pues que la
Carta Interamericana Democrática es el elemento sustantivo y trascendental
que debe ser preservado y debe interpelarnos con lo mucho que aún tenemos
por hacer y alcanzar en nuestro país y en todo nuestro continente.
Muchas gracias.
DOCUMENTOS:
TESTIMONIOS HISTÓRICOS SOBRE LA CARTA
DEMOCRÁTICA INTERAMERICANA
Documentos
161
1. Nota del embajador Manuel Rodríguez Cuadros al embajador
Javier Pérez de Cuéllar sobre la iniciativa de la Carta Democrática
Interamericana.
162
Revista Peruana de Derecho Internacional
Documentos
163
164
Revista Peruana de Derecho Internacional
2. Discurso del embajador Manuel Rodríguez Cuadros al incorporarse
como representante del Perú al Consejo Permanente de la OEA,
primera presentación oficial de la iniciativa sobre la Carta
Democrática Interamericana (Washington, 2 de febrero 2001)1.
Ofrezco la palabra al señor Embajador Manuel Rodríguez Cuadros,
Representante Permanente del Perú.
El REPRESENTANTE PERMANENTE DEL PERÚ: Muchas
gracias, señor Presidente. Deseo agradecer en primer término las gentiles
expresiones señaladas por usted en relación con mi persona y las entiendo
como la deferente expresión de un colega y amigo.
Es, evidentemente, un honor para mí el hecho de que mi Gobierno
me haya designado como Representante Permanente ante la Organización
de los Estados Americanos, en una coyuntura y en el contexto de un proceso
decisivo para el futuro de las relaciones interamericanas.
Revisando algunos documentos a mi llegada a Washington, encontré
las actas de diversas intervenciones de mis colegas al momento de asumir
sus funciones, en diversos años, y en todas ellas existía una referencia a la
idea matriz de que la OEA se encuentra en un proceso de cambio. Al asumir
mis funciones constato que mi primera percepción es esa misma, es decir,
que me integro a la Organización en una fase de cambios sustantivos. Ello
me indica que es posible caracterizar el proceso histórico por el cual pasa la
OEA como un período de transición, con factores de estabilidad y cambio.
La Organización de los Estados Americanos tiene una historia
compleja en las relaciones hemisféricas; es una historia de logros y de
frustraciones. Sin embargo, es claro el balance desde el punto de vista
institucional: no existe en el Hemisferio una organización tan antigua como
la OEA que tenga problemas, desafíos y agendas tan actuales. Al mismo
tiempo, es la Organización que mayor vitalidad ha mostrado en el itinerario
de la concertación y la cooperación en las Américas.
1
Extracto del acta de la sesión ordinaria del Consejo Permanente de la OEA, celebrada el
2 de febrero de 2001. Washington D.C. OEA/Ser.G CP/ACTA 1261/01.
166
Revista Peruana de Derecho Internacional
Estas constataciones, en el contexto del proceso global de las
relaciones internacionales que se derivan de la Posguerra Fría, le permiten
al Perú aproximarse a la agenda de la Organización con la claridad de que
se debe integrar a un proceso en el cual, por lo menos, habrá que resolver
dos cuestiones fundamentales. Por un lado, será necesario asegurar que
la dirección del cambio en las relaciones interamericanas responda y sea
funcional con las transformaciones del sistema internacional en su conjunto
y, en segundo lugar, que ella corresponda y recoja la heterogeneidad y la
diversidad de intereses de todos nuestros países.
En ese sentido parece claro, en la percepción de mi Gobierno, que
la dirección de ese cambio, tanto en la dinámica de la OEA como de las
cumbres presidenciales, se orientará a crear un área de cooperación en las
Américas donde confluyan procesos sociales y políticas interestatales que
permitan lograr los objetivos de bienestar, seguridad, desarrollo, justicia
y respeto de los derechos del hombre, armonizando en este decurso la no
intervención con el deber de cooperar y resolviendo las asimetrías, a través
de un equilibrio concertado. El equilibrio concertado supone políticas
que asumen la asimetría como una realidad y la compensan a través de
medios que propenden por la participación y negociación en condiciones de
igualdad, especialmente en la agenda interamericana.
Debemos cuidar que en este proceso estén representados todos los
intereses y que los resultados de la cooperación y del funcionamiento del
sistema retribuyan a todos nuestros Estados con un balance aceptable.
En este contexto, el Gobierno del Perú entiende que, antes que
poseer una dualidad de agendas, una nueva y otra vieja, en realidad
tenemos una, integrada, pero renovada. En ella, temas tradicionales como
la democracia, que nació con la constitución de la Organización, como los
derechos humanos o la seguridad hemisférica, encuentran nuevos desafíos
y estímulos de reformulación al influjo de la evolución interna de nuestros
países y del dinamismo global del sistema internacional; los temas nuevos,
como la corrupción o la lucha contra el narcotráfico, deben engarzarse en
una percepción integral de nuestro trabajo.
Ciertamente, señor Presidente, la democracia es el punto crucial de
la arquitectura institucional y jurídica del sistema interamericano. Ella no
Documentos
167
es solo un régimen político, es un derecho humano, es el derecho a tener
derechos y a acceder a un sistema jurídico-político que sea funcional a la
realización y al goce de las libertades fundamentales y los derechos humanos.
Al hacer referencia a la democracia como el eje del sistema
interamericano, no puedo dejar de referirme al proceso vivido por mi país
en los últimos meses y a la participación de la Organización de los Estados
Americanos en el curso de los acontecimientos que culminaron con el
establecimiento del Gobierno constitucional transitorio que preside el doctor
Valentín Paniagua. La crisis de institucionalidad que vivió el Perú se produjo
porque se resquebrajó el Estado de Derecho y la vida democrática se limitó.
Las fuerzas y los partidos políticos del Perú, así como su sociedad
civil, sus ciudadanos, sus dirigentes políticos y su población recurrieron
a sus reservas de voluntad democrática en la fase más complicada de la
crisis. Es justamente sobre la base de esa determinación democrática que
la solución a una crisis, que se originó por el resquebrajamiento del Estado
de Derecho, se solucionó utilizando única y exclusivamente los recursos
democráticos del Estado de Derecho. Creo que esta es la enseñanza más
importante que se puede derivar de esta experiencia, para todos los peruanos
y latinoamericanos.
En ese contexto, quiero agradecer los esfuerzos de la Organización
de los Estados Americanos, del Secretario General, doctor César Gaviria,
y de todos aquellos países que se preocuparon y que concurrieron
hacia la solución democrática de la crisis. Ciertamente, fue un factor
complementario, pero invaluable, al esfuerzo de los peruanos para resolver
sus propios problemas.
La democracia, a juicio de mi Gobierno, al ser un factor de conexión
funcional de todo el sistema interamericano no constituye una opción que
pueda ser tratada con relatividad, en referencia al cumplimiento de los
compromisos que cada país ha adquirido libre y soberanamente al suscribir
la Carta y todos los instrumentos y declaraciones que la afirman, y que se
comprometen a desarrollar acciones en su favor. En esa perspectiva, el
sistema interamericano en los últimos quince años ha realizado progresos
evidentes, que todos conocemos.
168
Revista Peruana de Derecho Internacional
Resta, quizás, sistematizar las diversas declaraciones e instrumentos
jurídicos y políticos que desde hace más de tres décadas ha producido la
Organización en relación con la democracia, en un documento único
que permita poseer reglas claras y precisas sobre nuestros compromisos
democráticos. En esa perspectiva, el Ministro de Relaciones Exteriores del
Perú, doctor Javier Pérez de Cuéllar, al asumir su cargo ante el Congreso de
la República, señaló que nuestro país se comprometía con una iniciativa para
propiciar, en el marco de la OEA, la elaboración de una Carta Democrática
Interamericana. En esta circunstancia, quiero agradecer a muchos países
que ya han expresado su respaldo a esta iniciativa.
Respaldamos, en ese contexto, las acciones que realiza la Unidad
para la Promoción de la Democracia; el Perú será un país activo y dinámico
en todos los aspectos vinculados a esta crucial temática.
Los derechos humanos son el segundo eje del sistema interamericano.
Pensamos que, evidentemente, el camino abierto para el fortalecimiento del
sistema interamericano de derechos humanos es auspicioso, pero al mismo
tiempo consideramos que no todo cambio es positivo en esta materia, pues
ello depende de sus contenidos y de sus efectos prácticos en la protección.
Por eso creemos que el proceso de perfeccionamiento debe ser asumido
con mucha serenidad y cuidado, para no debilitar el sistema, sino para
preservarlo y fortalecerlo.
En ese contexto, asignamos una especial importancia a las iniciativas
asumidas por la Corte Interamericana y la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos para ampliar el acceso y la participación de las personas
a sus propios procedimientos. Debemos avanzar más en este sentido y llegar
a legitimar la acción de los individuos para que puedan iniciar procesos ante
la Corte Interamericana de Derechos Humanos.
Consideramos indispensable, asimismo, iniciar un proceso de
reflexión y de análisis para examinar la posibilidad de dotar a la Corte y
a la Comisión de un carácter permanente en sus funciones. Del mismo
modo, nos parece que, tarde o temprano, tendremos que tener una discusión
transparente, en la que no solamente estarán en consideración aspectos
de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, sino las propias
modalidades internas de recepción nacional de las sentencias de órganos
Documentos
169
jurisdiccionales, para resolver progresivamente el problema de la ejecución
nacional de las sentencias jurisdiccionales de la Corte y asegurar su efectivo
y pleno cumplimiento.
El Perú es un país comprometido con la lucha interamericana contra
las drogas. Asumimos nuestra política nacional y exterior en relación con
la lucha contra el narcotráfico, no como un cálculo táctico o estratégico de
nuestras relaciones externas, sino como un imperativo ético interno y como
una política firme de moralización y de prevención de la corrupción en las
estructuras institucionales de la sociedad y del Estado.
En ese contexto, apoyamos de una manera sumamente fuerte la
cooperación interamericana en materia de lucha contra el narcotráfico
y apreciamos altamente los avances desarrollados en la CICAD, sobre la
cual nos parece auspicioso el hecho de que se haya aprobado la primera
evaluación producto del Mecanismo de Evaluación Multilateral. La
evaluación multilateral del avance en la lucha contra el narcotráfico deberá
perfeccionarse en el futuro y deberá ser un instrumento sustantivo para
avanzar en este campo.
En los últimos meses se han presentado fenómenos nuevos, como
el del desplazamiento, que esperamos que la CICAD y la cooperación
interamericana sepan abordar para encontrarle las soluciones más adecuadas.
Quisiera referirme a dos temas de lo que se podría llamar la agenda
tradicional, pero que me parece que son temas de la agenda integrada y
renovada por su enorme actualidad. La Organización de los Estados
Americanos, para propiciar el equilibrio concertado, necesita, obviamente,
una diplomacia creativa y transparente. Esto significa que la agenda de la
trama real de las relaciones interamericanas tiene que ser progresivamente
la misma de la OEA. Una disfunción entre estas dos agendas es el principal
problema de la Organización.
Los temas económicos, sociales y del desarrollo deberán, en
ese sentido, encontrar un curso de acción que los convierta en un
aspecto sustantivo de nuestro diálogo y acción concertada. El Consejo
Interamericano para el Desarrollo Integral y la Agencia Interamericana para
la Cooperación y el Desarrollo son líneas de acción que se orientan hacia ese
170
Revista Peruana de Derecho Internacional
fin, pero entendemos que todavía existe una enorme insuficiencia en torno al
ámbito de su acción. Creemos firmemente que, más temprano que tarde, los
temas económicos, de la cooperación y el desarrollo tendrán que ser parte
de nuestra agenda.
El otro tema tradicional renovado al que quiero referirme es la
seguridad hemisférica. El TIAR y el sistema de seguridad colectiva de
la OEA fue el primer sistema de seguridad de la Guerra Fría. Todos los
sistemas de seguridad colectiva que sucedieron al TIAR han cambiado y se
han adecuado a las nuevas condiciones del sistema internacional, empezando
por la OTAN; curiosamente, el primer sistema de seguridad de la Guerra
Fría es el último en adecuarse a los requerimientos de la Posguerra Fría.
Nos da la impresión de que el tema de la seguridad hemisférica tiene que
ser objeto de un tratamiento que permita, dentro de un plazo razonable, la
convocatoria de la conferencia de seguridad hemisférica y el desarrollo de
un nuevo sistema de seguridad sobre la base de la seguridad cooperativa, la
diplomacia preventiva y una armonización del principio de no intervención
con el deber de cooperación y la acción colectiva, en aquellos casos en que
se haya alterado la paz o se haya producido una agresión.
Será importante también, en el nuevo sistema de seguridad,
poseer mecanismos muy precisos y transparentes para prevenir las crisis
y estabilizarlas cuando se encuentren en vías de solución. No es ajena
a nuestra preocupación la modernización de las fuerzas armadas y su
reconceptualización de acuerdo con los requerimientos de la democracia y
las nuevas condiciones del sistema internacional y regional.
Finalmente, señor Presidente, estoy persuadido de que nuestra acción
conjunta podrá, en algún momento, abrir las puertas para que el diálogo
político sea una expresión permanente y sin tabúes en las labores del Consejo
y de la Asamblea General.
Estas son las líneas básicas de acción con las que el Gobierno del Perú
asume su vinculación al sistema interamericano y que guiarán la acción de la
representación que yo presido, aquí en Washington.
Deseo señalarles a usted, señor Presidente, al Secretario General, al
Secretario General Adjunto y a todos mis colegas, que en mi persona y en
Documentos
171
todos y cada uno de los miembros de la Representación del Perú encontrarán
la mejor disposición para el diálogo, la negociación y el entendimiento, con
la finalidad de llevar adelante nuestro propósito común de contar con un
sistema interamericano renovado, funcional y que responda a los intereses
de todos nuestros países. Gracias, señor Presidente.
El PRESIDENTE: Muchas gracias, señor Embajador. Ha pronunciado
usted un discurso medular, que el Consejo ha escuchado con gran atención y
que la Secretaría se dispondrá a registrar en el acta correspondiente.
3. La evolución del tratamiento de la protección de la democracia
en la OEA y la iniciativa para negociar la Carta Democrática
Interamericana: exposición del embajador Manuel Rodríguez
Cuadros en la conmemoración del décimo aniversario del
Compromiso de Santiago con la democracia y la renovación del
sistema interamericano y la resolución ag/res.
1080 (XXI-0/91)
“democracia representativa”, Washington 28 marzo de 2001.
[…]
El PRESIDENTE: Muchas gracias, señor Embajador. Corresponde
ahora el uso de la palabra al Embajador Manuel Rodríguez Cuadros,
Representante Permanente del Perú.
El REPRESENTANTE PERMANENTE DEL PERÚ: Muchas
gracias, señor Presidente.
Quisiera iniciar mi intervención resaltando el significado del
Compromiso de Santiago con la democracia y la renovación del sistema
interamericano. Creo que con una retrospectiva de diez años vistos, el
Compromiso de Santiago conlleva un peso histórico innegable. De alguna
manera, el tratamiento del tema de la democracia en el sistema interamericano
deberá sistematizarse antes y después del Compromiso de Santiago. Es, en
ese sentido, un punto de inflexión decisivo en la funcionalidad que tiene la
democracia en el sistema interamericano.
Antes del Compromiso de Santiago, las sombras de la Guerra
Fría distorsionaron el tratamiento del tema de la democracia en nuestra
Organización. Desde 1948 hasta el inicio de la década de los noventa,
la democracia fue básicamente una cuestión ideológica, fuertemente
distorsionada por el impacto de la dicotomía capitalismo-comunismo y
la estructura bipolar del poder mundial. Se pensó la democracia desde
la perspectiva de la competencia de sistemas políticos que se reputaban
excluyentes, y a menudo se subordinó el compromiso democrático y
la democracia como valor a los requerimientos de la realpolitik, de la
174
Revista Peruana de Derecho Internacional
seguridad nacional o continental o simplemente de la lucha ideológica.
Esta percepción instrumental de la democracia no era coherente con las
disposiciones del preámbulo de la Carta de la OEA y mucho menos con las
disposiciones sobre derechos políticos y libertades fundamentales contenidas
en la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre y la
Convención Interamericana sobre Derechos Humanos.
Los golpes militares, los regímenes de facto, las graves y sistemáticas
violaciones de derechos humanos que afectaron a miles de personas y que
luego, como forma de resarcimiento y catarsis de justicia social y nacional,
dieron lugar a las comisiones de la verdad se originaron, entre otras causas,
en esa aproximación instrumental a la democracia desvinculada de los
derechos humanos.
Todo esto fue posible porque al desvincular la democracia de los
derechos humanos, esta pasó a ser solo una plataforma política subordinada
a las luchas ideológicas. En ese contexto, los regímenes autoritarios
que negaron la democracia adquirieron legitimidad e, inversamente, los
compromisos democráticos de la OEA perdieron legitimidad y extraviaron
su funcionalidad.
El Compromiso de Santiago, en el contexto del inicio del derrumbe
de las estructuras ideológicas y del poder de la Guerra Fría, inició el camino
para superar esta situación y recentrar, desde una perspectiva de derechos
humanos, el tratamiento del tema de la democracia en la OEA y en el sistema
interamericano.
La democracia, en el estado actual del desarrollo progresivo del
derecho americano y del derecho internacional, es, esencialmente, a mi
juicio, una cuestión de derechos humanos. De allí se deriva su legitimidad
y su creciente universalidad en el actual sistema internacional. En esta
perspectiva, se puede definir la democracia como el derecho de los seres
humanos a vivir en un régimen político y jurídico que garantice la realización
de las libertades fundamentales y sus derechos civiles, políticos, sociales
y económicos. La democracia es el derecho a tener derechos. Y explica,
también, que actualmente asistamos a la individualización de un nuevo
derecho: el derecho humano a la democracia.
Documentos
175
El derecho a la democracia es un derecho de finalidad, un derecho de
los pueblos y, al mismo tiempo, un derecho subjetivo, individual, exigible al
Estado. Es de finalidad en el sentido de que se proclama la democracia como
un valor de interés universal, al cual deben propender todas las sociedades
en el marco de sus especificidades culturales y nacionales. Se crean así
las bases de una obligación de hacer, conforme a la cual los Estados deben
promover la democracia como régimen político, como derecho a tener
derechos. Es un derecho individual en cuanto al modo de ejercicio -derecho
a elegir o acceder a la gestión pública, por ejemplo-, por su vinculación con
el sujeto pasivo del derecho -que es el Estado- y en cuanto a su titularidad,
que puede ser exigible por cada individuo. En el sistema interamericano es
una obligación jurídica.
El pacto social democrático conlleva, desde el punto de vista del
poder, una relación funcional entre la legitimidad que se deriva del sufragio
universal, libre y justo, y la existencia de límites precisos a ese poder para que
no se ejerza en contra de los derechos humanos de la población, para que el
poder que emana de la ley no se ejerza ni contra la ley ni al margen de la ley.
La democracia supone un límite constitucional y legal al ejercicio arbitrario
del poder político. Si los seres humanos no son reconocidos en su pluralidad
e individualidad por un orden político que a través de la ley garantice las
expresiones de su libertad, ningún derecho humano podría ser garantizado.
Para que los derechos humanos se respeten y sean en la práctica exigibles,
es necesario que sean verdaderos poderes individuales y colectivos. Y ello
solo lo garantiza la realización del derecho a la democracia.
Por transferir poderes, la democracia es también un mecanismo
esencial para la lucha contra la pobreza y la desigualdad social. Como
condición del sistema internacional, es un subproducto de las corrientes
democratizadoras que sacuden al mundo desde el fin de la Guerra Fría.
Es, también, una consecuencia de nuevas normas de derecho internacional
formales y consuetudinarias, regionales y universales, que la consagran
y la someten a la responsabilidad internacional. Por ello, no tienen
validez jurídica ni axiológica las concepciones que buscan someter los
valores democráticos a un supuesto relativismo cultural, que supondría,
impropiamente, la existencia de pueblos que, en lugar de luchar por la libertad
176
Revista Peruana de Derecho Internacional
y la participación en los asuntos públicos, luchan a favor de la dictadura y
la opresión. La historia demuestra lo contrario. No existe sociedad en la
que no exista una historia nacional, endógena, propia, política y cultural en
favor de la libertad, la justicia y la participación en las decisiones políticas.
El Compromiso de Santiago se ubica en este contexto y forma parte
de estas tendencias regionales y globales. Lo son también la resolución
1080 y el Protocolo de Washington, que establece una cláusula democrática
para la participación continua en los órganos de la OEA.
Pero la preservación y defensa de la democracia, como ella misma, no
constituye un proceso acabado ni estático. La democracia y su defensa será
siempre un proceso abierto, dinámico, perfectible. Por ello, a diez años de
la aprobación del Compromiso de Santiago, la democracia ha hecho y hace
frente a nuevos desafíos, dificultades y amenazas que aconsejan asumir y
renovar el impulso de Santiago para sistematizar y perfeccionar las normas,
procedimientos y mecanismos de defensa de la democracia en la región.
La experiencia vivida por el Perú constituye una prueba de complejas
formas con las que se puede atentar contra la democracia, el Estado de Derecho
y los derechos humanos. En función de esta experiencia y otras que han tenido
lugar en distintos países de la región más recientemente, es indispensable
desarrollar y perfeccionar las normas y los mecanismos existentes.
En la hora actual, tres objetivos aparecen como prioritarios.
En primer lugar, la introducción de una cláusula democrática en el
proceso de las cumbres americanas, iniciativa que el Perú respalda y que
oportunamente manifestó dicho respaldo a partir de la iniciativa asumida por
el Gobierno de la Argentina. La cláusula democrática reforzará el derecho
de millones de personas a vivir en un sistema político en el que la vigencia
del Estado de Derecho y las libertades individuales creen, simplemente,
mejores condiciones para el goce de sus derechos, incluidos los derechos
económicos y sociales.
En segundo lugar, es indispensable reforzar conceptualmente,
normativamente y en la práctica, la interrelación existente entre los derechos
humanos y la democracia. La Comisión de Derechos Humanos de las
Naciones Unidas ha desbrozado el camino para la consagración normativa
Documentos
177
del derecho humano a la democracia. La OEA debe transitar y avanzar
en ese camino, que no le es ajeno. Ello implica, entre otras acciones,
una utilización más intensa por parte de los individuos de las instancias
cuasi jurisdiccionales y jurisdiccionales que constituyen la Comisión
Interamericana y la Corte Interamericana de Derechos Humanos para exigir
la restitución de los derechos políticos cuando estos hubieran sido afectados
gravemente o violados. No debemos olvidar que los derechos políticos son
justiciables en el sistema interamericano.
En tercer lugar, es una tarea pendiente el sistematizar, perfeccionar
y fortalecer, con una visión de conjunto y con un enfoque que desarrolle
la vinculación entre la democracia y los derechos humanos, los distintos
compromisos y mecanismos que en el curso del tiempo se han ido aprobando
en el marco de la OEA. Esta es la idea básica de la iniciativa presentada por
el Perú para la aprobación de una Carta Democrática Interamericana.
Es indispensable contar con un instrumento global, sistematizado y
coherente que integre las normas y mecanismos existentes, los fortalezca y,
frente a los nuevos desafíos y amenazas que tiene la vigencia de la democracia
y el Estado de Derecho, los desarrolle. Es indispensable, sobre todo,
vincular con los mecanismos existentes para la defensa de la democracia los
preceptos contenidos en la Declaración de Santiago, de 1959, que definen
los estándares interamericanos de la democracia y el Estado de Derecho.
Al mismo tiempo, resulta imperativo contar con mecanismos efectivos,
consistentes y flexibles que permitan adoptar acciones concertadas en los
casos donde la democracia se vea afectada por hechos distintos al tradicional
golpe militar, pero con igual gravedad. Excepcionalmente, es necesario
prever acciones para que se pueda actuar en los casos donde un gobierno
legítimamente constituido haya atentado contra el Estado de Derecho en su
propio país, negando así su legitimidad constitucional, así como aquellas
situaciones en las que la vida democrática y el Estado de Derecho se vean
afectadas por una restricción grave y sistemática de la libertad de expresión,
la sujeción manifiesta de la administración de justicia al poder político o
la violación grave y sistemática de los derechos humanos, incluidos los
derechos políticos. Será necesario, asimismo, definir los componentes y
el marco de acción de una diplomacia preventiva en materia de defensa de
178
Revista Peruana de Derecho Internacional
la democracia, así como un marco de referencia flexible pero eficaz para la
adopción de medidas de acción colectiva.
Estos nuevos desarrollos de nuestros compromisos democráticos
deben permitir avanzar en las prácticas de la Organización, pasar de la teoría
a la acción, cerrar la brecha existente entre los compromisos jurídicos y
políticos y los cursos de acción, reales y concretos.
Este acto, señor presidente, es en sí mismo una expresión de
reafirmación de nuestro compromiso con la democracia.
Es promisorio que, en la era de la globalización, las aspiraciones y
la voluntad democrática de nuestros pueblos, afirmadas en la gesta misma
de la independencia, converjan con la acción interna y externa de sus
gobernantes. Estamos frente a una excepcional oportunidad histórica en la
que es posible construir puntos de encuentro y cohesión entre la sociedad
civil y el accionar de los gobiernos. Y es extraordinariamente alentador que
esa convergencia pueda sustentarse en los valores de la democracia y de los
derechos humanos.
Gracias, señor Presidente.
4. Nota del Representante del Perú, embajador Manuel Rodríguez
Cuadros, al secretario general de la OEA, César Gaviria, con la que
presenta el proyecto de Carta Democrática Interamericana en su
texto originario y la ayuda memoria explicativa sobre el alcance de
la iniciativa, Washington, 26 de abril de 2001.
180
Revista Peruana de Derecho Internacional
Documentos
181
182
Revista Peruana de Derecho Internacional
Documentos
183
AG/RES.
(
)
Carta Democratica Interamericana
LA ASAMBLEA GENERAL,
RECORDANDO:
Que, conforme a la Carta de la Organización de los EstadosAmericanos,
la democracia representativa es indispensable para la estabilidad, la paz y el
desarrollo de la región y que uno de los propósitos de la OEA es promover
y consolidar la democracia representativa, dentro del respeto del principio
de no intervención;
CONSIDERANDO:
Que, la solidaridad y la cooperación de los Estados americanos
requieren la organización política de los mismos sobre la base del ejercicio
efectivo de la democracia representativa; y que la eliminación de la pobreza
crítica es parte esencial de la promoción y consolidación de la democracia,
conforme se establece en los incisos d y f del artículo 3 de la Carta de la
Organización de los Estados Americanos;
TENIENDO PRESENTE:
Que, en el Compromiso de Santiago con la Democracia y la
Renovación del Sistema Interamericano, los Ministros de Relaciones
Exteriores expresaron su determinación de adoptar un conjunto de
procedimientos eficaces, oportunos y expeditos para asegurar la promoción
y defensa de la democracia representativa; y que la Resolución 1080 (XXI-
186
Revista Peruana de Derecho Internacional
0/91) estableció, consecuentemente, un mecanismo de acción colectiva en
el caso que se produzca una interrupción abrupta o irregular del proceso
político institucional democrático o del legítimo ejercicio del poder por un
gobierno democráticamente electo en cualquiera de los Estados miembros
de la Organización;
CONSIDERANDO:
La decisión de la Asamblea General contenida en la Resolución 1753
(XXX-0/00), sobre el envío al Perú de una misión para el fortalecimiento
de las instituciones democráticas y el establecimiento de un diálogo entre el
gobierno y las fuerzas políticas de la oposición;
TENIENDO EN CUENTA:
La Resolución del Consejo Permanente CP/RES. 786, a través de la
cual se solicita al Secretario General que realice las consultas necesarias con
el Gobierno de Haití y otros sectores de la comunidad política y la sociedad
civil, sobre la posibilidad de un diálogo y el fortalecimiento de la democracia
y el respeto a los derechos humanos en Haití;
RECORDANDO:
Que, en la Declaración de Nassau (AG/DEC.1XXII-O/92) los Estados
miembros acordaron desarrollar mecanismos para proporcionar la asistencia
que los Estados miembros soliciten para promover, preservar y fortalecer la
democracia representativa, a fin de complementar y desarrollar lo previsto
en la Resolución AG/RES 1080;
CONSIDERANDO:
Que, en la Declaración de Managua para la Promoción de la
Democracia y el Desarrollo (AG/RES.4 XXIII-O/93) los Estados miembros
expresaron su convicción que la misión de la organización no se agota en la
defensa de la democracia en los casos de quebrantamiento de sus valores y
principios fundamentales, sino que requiere además una labor permanente
y creativa dirigida a consolidarla, así como de un esfuerzo permanente para
prevenir y anticipar las causas mismas que afectan el sistema democrático
Documentos
187
de gobierno;
REAFIRMANDO:
Que, el sentido genuino de la solidaridad americana y de la buena
vecindad no puede ser otro que el de consolidar en el Continente, dentro del
marco de las instituciones democráticas, un régimen de libertad individual y
de justicia social, fundado en el respeto de los derechos esenciales del hombre;
TENIENDO PRESENTE:
Que los Jefes de Estado y de Gobierno de las Américas acordaron en la
Declaración de la ciudad de Quebec que cualquier alteración inconstitucional
o ruptura del orden democrático en un Estado del hemisferio constituye un
obstáculo insuperable para la participación del gobierno de dicho Estado en
el proceso de Cumbres de las Américas, adoptándose un sistema de consultas
políticas en el caso que se produzcan estas situaciones;
CONSIDERANDO:
Que, en la Declaración de la Ciudad de Quebec, aprobada en la
III Cumbre de las América, los Jefes de Estado y de Gobierno decidieron
instruir a los Ministros de Relaciones Exteriores para que, en el marco de
la XXXI Asamblea General de la OEA, preparen una Carta Democrática
Interamericana que refuerce los instrumentos para la defensa activa de la
democracia representativa
RESUELVE:
Aprobar la siguiente:
CARTA DEMOCRATICA INTERAMERICANA
I
La democracia como principio de identidad
y pertenencia en el sistema interamericano
Artículo 1
La democracia representativa es el sistema político de los países que
188
Revista Peruana de Derecho Internacional
forman parte de la Organización de los Estados Americanos y constituye un
valor compartido en el que se sustentan sus regímenes constitucionales y el
estado de derecho.
Artículo 2
Son elementos constitutivos de la democracia como sistema político,
entre otros, la alternabilidad en el poder a través de elecciones periódicas,
libres y justas, la libertad de expresión, la libertad de asociación, un régimen
plural de partidos políticos y el respeto a las libertades fundamentales y los
derechos humanos.
Artículo 3
Dentro del estado de derecho y el respeto a los elementos constitutivos
de la democracia, se reconoce la más amplia pluralidad de regímenes de
gobierno.
II
La Democracia y los Derechos Humanos
Artículo 4
La democracia es un derecho humano de los habitantes de las Américas
y de sus pueblos, que otorga a los individuos la facultad de exigir un sistema
político, basado en el estado de derecho, que garantice la realización de las
libertades fundamentales y los derechos fundamentales.
Artículo 5
El ejercicio efectivo de la democracia en el Continente debe asegurar
el goce de las libertades fundamentales y los derechos humanos contenidos
en la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre y la
Convención Americana sobre Derechos Humanos, así como la realización
progresiva de los derechos económicos, sociales y culturales reconocidos en
el Protocolo de San Salvador.
Artículo 6
El ejercicio efectivo de la democracia debe garantizar plenamente,
Documentos
189
y sólo con las excepciones reguladas en la propia Convención Americana
sobre Derechos Humanos, la protección del derecho a la libertad personal,
las garantías judiciales, el principio de legalidad y de retroactividad, la
libertad de conciencia y religión, la libertad de pensamiento y de expresión,
el derecho de reunión, la libertad de asociación, la igualdad ante la ley,
la protección judicial, el derecho a la propiedad privada, el derecho de
circulación y residencia, así como los derechos políticos inherentes al
régimen democrático: el derecho a participar en los asuntos públicos,
directamente o por medio de representantes libremente elegidos; el derecho
de votar y ser elegidos en elecciones periódicas auténticas, realizadas por
sufragio universal y por voto secreto que garantice la libre expresión de
la voluntad de los electores; y, el derecho de acceso, en condiciones de
igualdad a las funciones públicas.
Artículo 7
Las personas individuales cuyos derechos políticos y civiles vinculados
al ejercicio de la democracia sean conculcados o violados, están habilitadas
para interponer las denuncias o peticiones que estimen convenientes ante la
Comisión y la Corte Interamericana de Derechos Humanos, conforme a las
disposiciones y procedimientos contenidos en la Convención Americana de
Derechos Humanos.
III
Cláusula Democrática
Artículo 8
Cualquier alteración inconstitucional o ruptura del orden democrático
en un Estado del Hemisferio constituye un obstáculo insuperable para la
participación del gobierno de dicho Estado en las sesiones de la Asamblea
General, de la Reunión de Consulta, de los Consejos de la Organización y
de las conferencias especializadas, así como de las comisiones, grupos de
trabajo y demás cuerpos que se hayan creado. La suspensión del derecho de
participación del país concernido se sujetará a las disposiciones contenidas
en el Artículo 9 de la Carta de la Organización de los Estados Americanos,
190
Revista Peruana de Derecho Internacional
enmendada por el Protocolo de Washington de 14 de diciembre de 1992.
Artículo 9
La decisión de suspensión será adoptada en un período extraordinario
de sesiones de la Asamblea General con el voto afirmativo de dos tercios de
los Estados Miembros.
Artículo 10
De manera simultánea a la decisión de suspender al gobierno que
haya incurrido en esta responsabilidad, la Asamblea General, la Reunión de
Consulta o el Consejo Permanente podrán decidir, a partir de una apreciación
colectiva de la situación, la interposición de buenos oficios y la realización
de gestiones diplomáticas para el restablecimiento de la democracia en el
país miembro afectado.
IV
Mecanismos para la preservación y defensa de la democracia
Artículo 11
En el caso que se produzca una interrupción abrupta o irregular del
proceso político institucional democrático, o del legítimo ejercicio del poder
por un gobierno democráticamente electo en cualquiera de los Estados
miembros, el Secretario General o por lo menos un país miembro, pueden
solicitar una reunión urgente del Consejo Permanente para realizar una
apreciación colectiva de la situación, conforme el procedimiento establecido
en la Resolución 1080 (XXI-O/91). El Consejo Permanente podrá, a su vez,
pedir la convocatoria de una reunión ad hoc de los Ministros de Relaciones
Exteriores o un período extraordinario de sesiones de la Asamblea General,
todo ello dentro de un plazo de diez días.
Artículo 12
Al mérito de la evolución de la situación y de la apreciación colectiva
efectuada por los países miembros en el Consejo Permanente, la Asamblea
General extraordinaria y/o la reunión ad hoc de Ministros de Relaciones
Documentos
191
Exteriores, se podrá decidir la suspensión a que se refiere el Artículo 9 y/o
las acciones de buenos oficios u otras que, en función de las especificidades
de la situación, pueda adoptar la Asamblea General extraordinaria o la
reunión ad hoc de Ministros de Relaciones Exteriores.
Artículo 13
Como un elemento de información válido para la apreciación colectiva
de la situación concernida, la Comisión Interamericana de Derechos
Humanos, con la celeridad que la urgencia requiera, pondrá a disposición
de la Asamblea General extraordinaria y/o de la reunión ad hoc de consulta
un informe sobre la situación de los derechos humanos, particularmente
sobre las libertades individuales y el libre ejercicio de los derechos civiles y
políticos en el país miembro afectado.
Artículo 14
Cuando se produzcan situaciones en las que se altere gravemente
la institucionalidad democrática, se afecte la realización de elecciones
libres y justas o la vigencia de las libertades fundamentales y los derechos
civiles y políticos, el Consejo Permanente podrá ser convocado por el
Secretario General o cuando menos por un Estado miembro, para realizar
una apreciación colectiva de la situación y adoptar medidas dirigidas al
restablecimiento de la institucionalidad democrática.
El Consejo Permanente, a su vez, podrá solicitar la convocatoria de
una reunión extraordinaria de la Asamblea General o una reunión ad hoc de
los Ministros de Relaciones Exteriores.
Artículo 15
El Consejo Permanente, la Asamblea General y/o la reunión ad hoc
de Ministros de Relaciones Exteriores adoptarán las medidas que estimen
adecuadas en función de la situación existente, incluyendo, entre otras,
la interposición de buenos oficios, el envío de una misión ad hoc o el
establecimiento de mecanismos para promover el diálogo entre las partes
concernidas.
Artículo 16
192
Revista Peruana de Derecho Internacional
Todas las decisiones y acciones que puedan adoptar y decidir el
Consejo Permanente, la Asamblea General y la reunión ad hoc de Ministros
de Relaciones Exteriores, serán necesariamente compatibles y concordantes
con las disposiciones contenidas en la Carta, las resoluciones aplicables, las
disposiciones de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y las
normas del Derecho Internacional.
Artículo 17
Cuando se produzcan situaciones en las que se adviertan factores
que puedan afectar la institucionalidad democrática de un país miembro,
el Secretario General, en uso de sus facultades, podrá realizar visitas, a
solicitud o con el consentimiento del gobierno afectado, con la finalidad
de hacer una apreciación de la situación. El Secretario General, al término
de estas misiones preventivas, elevará un informe al Consejo Permanente.
Toda decisión que conlleve el envío de una misión de buenos oficios o de
naturaleza similar requerirá, necesariamente, una decisión del Consejo
Permanente.
V
La democracia y las misiones de observación electoral
Artículo 18
La Secretaría General, en uso de sus facultades y a través de la
Unidad para la Promoción de la Democracia, siempre a solicitud del país
interesado, enviará misiones de observación electoral con el alcance y la
cobertura que se determine en el Convenio de Cooperación que para esos
efectos se suscriba con el país miembro interesado.
Artículo 19
Las misiones de observación electoral se realizarán siempre y cuando
en el país que la solicite se den las condiciones de estándares internacionales
mínimos respecto del carácter libre y justo del proceso electoral. La
Secretaría General podrá enviar misiones preliminares con el objetivo de
hacer una apreciación de las condiciones básicas del proceso electoral en el
Documentos
193
país interesado.
Articulo 20
Si no existiesen condiciones mínimas para la realización de elecciones
libres y justas con base a los estándares internacionales y siempre con el
consentimiento o la solicitud del gobierno interesado, la Unidad para la
Promoción de la Democracia podrá enviar misiones técnicas destinadas
a contribuir a la mejora de los sistemas electorales para crear dichas
condiciones. En este caso, el envío de una misión de observación electoral
posterior será determinada en función de los resultados de la misión técnica
previa.
Artículo 21
Las misiones de observación electoral se conducirán desde un punto
de vista técnico y jurídico con sujeción a las disposiciones contenidas
en la Carta de la OEA, las resoluciones de la Organización relativas a la
democracia representativa y las disposiciones de la Convención Americana
sobre Derechos Humanos, especialmente las relativas a la vigencia de las
libertades individuales, los derechos civiles y los derechos políticos.
VI
La promoción de la democracia
Artículo 22
La Secretaría General, a través de la Unidad para la Promoción de
la Democracia, desarrollará diversas actividades y programas dirigidos a
la promoción de la democracia y a la difusión de los valores inherentes a
un régimen político fundado en las libertades individuales y el estado de
derecho.
Artículo 23
Los programas y acciones de las instituciones y los valores
democráticos pondrán énfasis en la creación de una cultura democrática y
en la educación de la niñez y la juventud en los principios y prácticas de
194
Revista Peruana de Derecho Internacional
una sociedad democrática, fundada en los valores de la libertad y la justicia
social.
Artículo 24
La promoción y difusión de los valores democráticos tendrá,
asimismo, como áreas prioritarias el fortalecimiento institucional de la
sociedad política y de la sociedad civil, propiciando el fortalecimiento de
ambas y una creciente interrelación en el proceso de toma de decisiones.
Artículo 25
Es del interés de la comunidad democrática interamericana promover
de manera sistemática la participación de la población, especialmente de los
jóvenes, las mujeres y los sectores sociales más pobres y marginales, en la
vida política democrática.
Artículo 26
Los partidos políticos y los movimientos políticos organizados
institucionalmente son componentes insustituibles de la democracia, pues
a través de su representación la población ejerce su poder soberano. Es un
interés prioritario de la comunidad democrática interamericana promover
la participación creciente y representativa de la población en los partidos y
fuerzas políticas, como el medio más adecuado para el fortalecimiento de la
vida democrática.
Artículo 27
El fortalecimiento de la sociedad civil y su vinculación creciente
con los procesos de toma de decisiones del Estado constituye también una
prioridad esencial para la promoción de la democracia.
VII
Democracia, gobernabilidad y lucha contra la pobreza
Artículo 28
La eficacia, transparencia y probidad de la gestión gubernamental
constituyen elementos esenciales para el fortalecimiento del Estado y la vida
Documentos
195
democrática en la región. La gobernabilidad es un requisito para la eficacia
de la administración del Estado y para una relación participativa con los
gobernados. La democracia, por transferir poderes, es el medio más idóneo
para lograr la cohesión social y la distribución equitativa de la riqueza. La
pobreza y los niveles bajos de desarrollo son factores estructurales que
afectan la democracia y cuya superación constituye un interés compartido
solidariamente por todos los Estados miembros.
PRONUNCIAMIENTOS
El Consejo Directivo de la Sociedad Peruana
de Derecho Internacional saluda los esfuerzos
de Negociación para hallar salida a la crisis en
Venezuela
Pronunciamiento SPDI N° 001-2021
El Consejo Directivo de la Sociedad Peruana de Derecho Internacional
cumple con expresar que:
1.
Saluda la realización de una nueva voluntad de negociación entre
las fuerzas políticas de oposición de Venezuela y altas autoridades
del gobierno de ese país, a efectuarse desde el viernes
13 de
agosto próximo en la ciudad de México, conducentes al inicio de
negociaciones con el propósito de lograr acuerdos que permitan
facilitar la solución a la aguda crisis que atraviesa ese país y su
retorno a la democracia. Asimismo, expresa su ferviente deseo que
tales tratativas fructifiquen en compromisos que permitan su cabal
reincorporación a la democracia representativa, al total respeto de los
derechos humanos y a condiciones de pleno bienestar ciudadano.
2.
Ese nuevo proceso de negociaciones cuenta con un muy significativo
respaldo de diversos actores internacionales, incluyendo, entre otros,
a la Unión Europea, a los Estados Unidos, a México, a Noruega, a
Francia, a Rusia y a los Países Bajos.
3.
Ante la gravedad de la crisis venezolana y los reiterados fracasos
anteriores en los procesos de negociación entre los actores políticos
de ese país, resulta fundamental que la comunidad internacional
200
Revista Peruana de Derecho Internacional
exprese su apoyo a través de mensajes y mecanismos unificados, para
que este nuevo intento alcance el buen éxito esperado.
4.
El Estado peruano, como parte actuante de la comunidad
internacional, seguirá coadyuvando activa y decididamente con los