REVISTA PERUANA DE DERECHO INTERNACIONAL
ISSN: 0035-0370 /
ISSN-e: 2663-0222
Tomo LXXIV. Mayo-Agosto 2024, N° 177, pp. 85-108
Recepción: 07/06/2024. Aceptación: 28/06/2024
DOI: https://doi.org/10.38180/rpdi.v74i177.634
ARTÍCULOS
Los desafíos de la política exterior
del Perú en lo relacionado con el Sahara Occidental
The
challenges of peruvian foreign policy regarding Western Sahara
José Antonio
Saavedra Calderón (*)
Instituto Peruano de Derecho Comparado
(Lima, Perú)
https://orcid.org/0000-0001-7931-9775
(*) Abogado y
docente. Director Ejecutivo del Instituto Peruano de
Derecho Comparado. Tiene estudios de postgrado de Derecho
Comparado, Universidad de Paris 2, Pantheón-Assas y estudios doctorales de la
Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Ha sido presidente de la Comisión
Consultiva de Derecho Internacional Público del CAL. Ha sido Director Académico
y Decano(i) de la Facultad de Derecho, Ciencia Política y Relaciones
Internacionales de la Universidad Tecnológica del Perú, 2009-2010. Es Miembro
Titular y Vocal del Consejo Consultivo de la Sociedad Peruana de Derecho
Internacional.
Resumen
El 18
de agosto de 2022, el Ministerio de Relaciones Exteriores del Perú, mediante
Comunicado Oficial 004-22, anunció dos decisiones de su entonces canciller. El
primero, el retiro del reconocimiento a la República Árabe Saharaui Democrática
(en adelante, “R.A.S.D”) y el rompimiento de toda relación. El segundo, la
expresión del valor y el respeto hacia la integridad territorial del Reino de
Marruecos, su soberanía y el plan de autonomía sobre el diferendo regional de
este último con el Sahara.
económicos–comerciales, en momentos de un mundo multipolar, testigo de
una confrontación geopolítica. De esta manera, el objetivo es explicar el
significado y el alcance de ambas decisiones para el Perú, así como los retos
que representa conforme a los intereses nacionales. Del mismo modo, mediante un
método descriptivo y analítico, se explicarán los desafíos del Perú en el marco
de la gestación de un nuevo orden internacional.
Palabras clave: libre determinación de los pueblos, reconocimiento de
gobierno, reconocimiento del Estado, RASD, Marruecos, Perú, política exterior,
Sahara Occidental, Naciones Unidas.
Abstract
On August 18, 2022, the Ministry of Foreign Affairs of
Peru, through Official Statement 004-22, announced two decisions of its then
Foreign Minister. The first was the withdrawal of recognition of the Sahrawi
Arab Democratic Republic (hereinafter "SADR") and the severance of
all relations. The second es the expression of value and respect for the
territorial integrity of the Kingdom of Morocco, its sovereignty, and the
autonomy plan on the latter’s regional dispute with the Sahrawi people. This
fact is an opportunity to analyse Peru's foreign policy, i.e., Peru´s
traditional position regarding the R.A.S.D., and the changes that have taken
place based on the political-diplomatic, economic-commercial criteria, at a
time of a multipolar world, witnessing a intensity
geopolitical confrontation. Thus, the objective is to explain the meaning and
scope of both decisions for Peru, and the challenges they represent for national
interests. Likewise, through a descriptive and analytical method, Peru's
challenges are explained within the framework of gestation of a new
international order.
Keywords:
Self-determination, government recognition, state recognition, SADR, Morocco,
Perú, foreign policy, Western Sahara, United Nations.
*****
La
caída del Muro de Berlín, a finales de los años ochenta, y el desmembramiento
de la Unión Soviética, a inicios de los noventa, significó el fin de la Guerra
Fría, un acontecimiento que usualmente se vincula con el triunfo de la
democracia liberal occidental, la vigencia de los derechos humanos y el
predominio del libre comercio en las relaciones entre los Estados. El paradigma
de un mundo unipolar, globalizado.
En la actualidad, el mundo
globalizado enfrenta el regreso de los nacionalismos, los efectos de una crisis
económica ocasionada por una fatídica pandemia, la multiplicidad de conflictos
internacionales y una confrontación geopolítica multipolar, principalmente
entre China y los Estados Unidos. Un sector de internacionalistas afirma que
estamos ante la gestación de un nuevo orden internacional, mientras que otro lo
niega por completo.
En este contexto, durante el
gobierno de izquierda del presidente Castillo, la Cancillería peruana emitió el
Comunicado Oficial 004-22[1], dando
cuenta que hacía prevalecer la relación bilateral con el Reino de Marruecos, en
contraste con la política exterior peruana hacia la R.A.S.D.[2]
De esta manera, resulta
pertinente conocer el significado y el alcance de la relación política entre el
Perú y la R.A.S.D., así como los antecedentes y la justificación histórica de
la misma. Ello permitirá comprender la postura actual de la Cancillería
peruana.
Una vez conocida la
perspectiva que prevalece en la Cancillería, se abordará el comunicado oficial,
la coyuntura en la cual se presentó, los efectos jurídicos y su actualidad.
Mediante esto, se establecerá si el comunicado es conforme al rol que el Perú
busca en un orden internacional en transición.
El
postulado de la libre determinación de los pueblos está inmerso en la historia,
es la razón de ser o el fundamento que
ha permitido legitimar con éxito determinadas revoluciones[3],
procesos de emancipación e independencia como -por ejemplo- la peruana.
Recordemos la frase declarativa del General José de San Martín: “El Perú es desde este momento, libre e
independiente por la voluntad general de los pueblos y por la justicia de su
causa que Dios defiende” (Acta de Independencia del Perú, 1821).
El
proceso de emancipación del Perú no puede entenderse sin tener en cuenta la
revolución de 1780 liderada por Tupac Amaru II[4].
Este ideal de protesta evolucionó, se transformó y culminó en la declaración de
independencia del 28 de julio de 1821, consolidándose con las batallas de Junín
y Ayacucho en 1824.
En
esta narrativa, debemos tener presente que el Perú fue el último país
sudamericano en separarse de la Corona española, y desde sus inicios como
República enfrentó dificultades como Estado-Nación: algunos estaban a favor de
la independencia, inspirados por los ideales liberales de los Estados Unidos,
mientras que un sector conservador, temeroso de los cambios, militarista, era más cercano a la metrópoli[5].
El
Perú, resultado de la declaración de 1821, conoce el significado de la lucha
por un reconocimiento como Estado. Es recién en 1879, luego de iniciada la
guerra con Chile que lo obtuvo de la Corona española -es decir, 58 años
después-[6]. Dicha
situación no significó la ausencia de relaciones entre el Perú y España,
simplemente la Corona no reconocía el estatus que correspondía a los diplomáticos acreditados en Madrid.
De
esta manera, el Perú desde sus inicios republicanos es conocedor del
significado de un proceso independentista, del ejercicio del embrionario
derecho de la libre determinación de los pueblos, así como de la necesidad por
lograr un pleno reconocimiento que le permita ser más eficaz en el campo de las
relaciones internacionales.
La
firma del Tratado de Ancón en 1884 significó el fin de la Guerra con Chile y el
inicio de un capítulo de la política exterior peruana destinado a la
recuperación de Tacna y Arica: “La postguerra”.
El
Tratado de Ancón establecía un tiempo de 10 años como límite para llevar a cabo
el plebiscito, una consulta cuyo objetivo era que ambas ciudades decidieran
libremente entre pertenecer a Chile o regresar al Perú.
La
Guerra colocó al Perú en una situación económica difícil. En 1888, el vecino
del sur propuso dinero a cambio de la cesión de Tacna y Arica, y posteriormente
ofreció incluso su compra. El resultado de la negativa peruana fue el inicio de
la chilenización de ambas ciudades a fin de buscar condiciones favorables para
el plebiscito[7].
En
1892, a dos años de la fecha prevista para el acto plebiscitario, el Perú
propuso ventajas comerciales que Chile rechazó. Finalmente, llegaron a un
acuerdo en 1894; no obstante, motivos internos de ambos países imposibilitaron
el plebiscito (St John, 1992). Esto significó la postergación del mismo en un
intento de obtener tiempo.
En
este marco, Chile proponía postergar el plebiscito, dividir la zona en tres y
que únicamente la zona media sea sometida a la decisión popular (St John,
1992). En paralelo, negociaba con Bolivia diversos tratados que el Perú rechazó
en todo momento.
Mientras
la negociación directa no daba los resultados esperados, el Perú buscaba en los
Estados Unidos[8] un apoyo
para la recuperación de sus territorios. Esto se materializó en el marco de la
Primera Conferencia Panamericana de 1899 -una iniciativa de los norteamericanos
cuyo objetivo era la instauración de una zona de libre comercio-. Además, para
el Perú era la oportunidad de sumar a la propuesta de arbitraje sus reclamos,
mientras que para el vecino del norte significaba la búsqueda de estabilidad,
consciente que sus buenos oficios eran requeridos en la región (St John, 1992).
En
la Conferencia, Estados Unidos sometió un borrador de tratado sobre arbitraje
como solución a las diversas controversias, lo cual no fue visto de la misma
forma por algunos países -por ejemplo, Brasil y Chile-. Es entendible, el
riesgo que significaría para el vecino del sur revisar la situación de Tacna y
Arica, en la medida que sería riesgoso un arbitraje incondicional y
obligatorio. En consecuencia, el borrador no fue ratificado (St John, 1992).
Más
adelante, a inicios del siglo XX, el Perú propuso una serie de ventajas
comerciales a Estados Unidos, incluyendo la renovación de la oferta de una base
naval norteamericana en Chimbote (St John, 1992). Dicha aproximación podría
interpretarse como la búsqueda de los buenos oficios americanos para ayudar la
recuperación de los territorios peruanos.
Otro
de los esfuerzos del Perú por lograr el plebiscito fue el Protocolo
Billinghurst-La Torre, con la presencia de la reina regente de España. Sin
embargo, por razones de política interna, no hubo mayores avances. Más
adelante, las relaciones bilaterales con Chile se deterioraron, lo que conllevó
a la ruptura de las relaciones diplomáticas. Chile propuso la anulación del
Tratado y -en medio de notas de protesta y acuses de recibo- ambos países
intensificaron sus relaciones con sus países vecinos. En este marco, era
notoria la firma de tratados para fortalecer sus posiciones en futuras
negociaciones, sólo así se entiende la firma del Tratado de Paz, Amistad y
Comercio firmado entre Chile y Bolivia en 1904 (St John, 1992).
El
Perú protestó por la firma del mencionado Tratado. En este contexto, Chile
sostuvo que ellos interpretaban a su favor la cesión de la soberanía de Tacna y
Arica, y que los diez años no eran un límite máximo, sino uno mínimo. En
paralelo, el Perú intentaba agendar la controversia en las Conferencias
panamericanas, a través del borrador de un tratado de arbitraje, aunque
finalmente fue excluido en las conferencias (St John, 1992).
La
llegada de Augusto B. Leguía a la presidencia significó un nuevo impulso a la
solución de las controversias limítrofes con los países vecinos. Así sucedió,
por ejemplo, en los casos de Brasil y Bolivia (St John, 1992). Sin embargo, en
el caso de Chile, los avances fueron mínimos, pues se suscitaron acusaciones
sobre la persecución contra peruanos en las provincias ocupadas, la expulsión
de sacerdotes y otros incidentes similares (St John, 1992).
En
medio de diversas iniciativas -todas ellas infructuosas- comenzó el segundo
gobierno de Leguía con la promesa de encontrar una solución a la expectativa
peruana en Tacna y Arica. Esto incluyó acciones en la Sociedad de las Naciones
y el intento de arbitraje de los Estados Unidos. Por su lado, Chile planteó una
iniciativa en la cual el plebiscito se llevaría a cabo en 1933, lo cual fue
rechazado con un nuevo argumento del Perú: las condiciones en Tacna y Arica ya
no permitían el plebiscito (St John, 1992).
En
este contexto, se concretó el arbitraje sobre la cuestión de Tacna y Arica con
el patrocinio de los Estados Unidos, hecho que fue criticado en ambos países
internamente. El laudo explicó que no existían razones para que un plebiscito
no se realice; como resultado, se constituyó una comisión plebiscitaria para
temas de votos y registro. Finalmente, en 1925 la Comisión concluyó que un
plebiscito libre y honorable era inviable por las condiciones internas de ambas
provincias (St John, 1992).
Finalmente,
camino a la Sexta Conferencia Panamericana en La Habana, mediante
comunicaciones oficiosas y un ambiente apropiado de negociación, ambos países
restablecieron sus relaciones diplomáticas y alcanzaron un acuerdo. Así, el 3
de junio de 1929 se firmó el Tratado de Lima y su protocolo complementario, que
dividió Tacna para el Perú y Arica para Chile (St John, 1992).
En
consecuencia, la recapitulación de estos acontecimientos demuestra la
experiencia histórica y el sentimiento peruano para entender y asumir lo que
significa la esperanza de un plebiscito sobre aspectos territoriales.
El
final de la Segunda Guerra Mundial[9] marcó el
inicio de un proceso de descolonización que, en términos jurídicos, significó
el desarrollo y consolidación de la libre determinación de los pueblos a una
categoría de principio de derecho internacional público del momento. Esta
jerarquía es pertinente porque permite interpretar y resolver cualquier
controversia sobre la materia.
El
principio está reconocido en la Carta de las Naciones Unidas (1945), en el
artículo 1.2 y 55 que literalmente afirman el principio de la libre
determinación de los pueblos. En el artículo 76, se hace referencia a la
instauración de la administración fiduciaria, instancia que otorga especial
interés al desarrollo progresivo, a la independencia y a los deseos expresados
libremente por los pueblos.
Esta
administración se aplicaba a los territorios bajo mandatos establecidos en la
Sociedad de las Naciones después de la Primera Guerra Mundial, a los
territorios que como resultado de la Segunda Guerra Mundial fueron catalogados
como “Estados Enemigos” y a los territorios voluntariamente ubicados bajo este
régimen por los estados responsables de la administración.
En
este marco, la Resolución 1514 (XV)[10]
de la Asamblea General de las Naciones Unidas es pertinente, ya que reconoce el
derecho de la libre determinación de los pueblos y su aplicación en territorios
en fideicomiso y no autónomos. Además, en aquellos que no han logrado su
independencia, se estableció el traspaso inmediato de todos los poderes. La
importancia de este acto jurídico internacional radica en que, a partir de ese
momento, ya no es posible oponerse al ejercicio de este derecho. Por ello, a mi
entender, no se puede ir en contra de los pueblos que proclaman el derecho de
libre determinación, debido a que está en formación y, considero, tienen una
categoría de ius cogens.
Otros
actos jurídicos de la misma materia son los siguientes: la Resolución 1541
(XV), que identifica los territorios aplicables y las formas como un territorio
no autónomo hace efectivo este derecho; la Resolución 1654 (XVI) de 1961 sobre
el Comité Especial de seguimiento; la Resolución 1810 (XVII), que amplía el
Comité a 24 miembros, la Resolución 2160 (XXI) de fecha 30 de noviembre de
1966; el Pacto de Derechos Civiles y Políticos, el Pacto de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales; la Resolución 2625 (XXV); la Resolución 3 de
11 de febrero de 1975 de la entonces Comisión de Derechos Humanos; y la Opinión
Consultiva de la CIJ en 1975 sobre el caso del Sahara Occidental.
Este
conjunto de normas internacionales, actos jurídicos e instrumentos de derecho
internacional han regulado una de las situaciones más complejas de la materia:
la búsqueda del reconocimiento como Estados. En la actualidad, ascienden a 17
la cantidad de territorios no autónomos que buscan su consolidación, entre
ellos el Sahara Occidental.
El
principio de libre determinación de los pueblos, sensible por el significado o
la importancia que pueda tener para un Estado, a menudo es opuesto al principio
de integridad territorial. Esta situación es común en diversos Estados, que por
lo general expresan sus posturas a favor o en contra[11].
El
Sahara Occidental tiene el derecho reconocido a la libre determinación a partir
de la Resolución 2229 de 1966, en el marco de las Naciones Unidas. Asimismo,
cuando la Asamblea General mediante Resolución 3292 (XXIX) solicitó a la Corte
Internacional de Justicia (CIJ) brindar una Opinión Consultiva, el tribunal lo
reconoció como un derecho de los pueblos[12],
especialmente sobre la situación del Sahara Occidental. La solicitud se planteó
sobre las siguientes dos cuestiones:
Para
la Corte, el Sahara Occidental no era terra
nullius, sino que existían pueblos nómades, organizados bajo la forma de
tribus. Además, determinó que efectivamente existían vínculos jurídicos con el
Reino de Marruecos, mas no con la contundencia para alterar la aplicación de la
Resolución 1514 que reconoció el derecho a la libre determinación de los
pueblos en general.
Si
el derecho a la libre determinación de un pueblo está reconocido, existe un
Estado en formación con elementos constitutivos identificables, entonces, es
natural que su objetivo sea su reconocimiento para garantizar su eficacia en
las relaciones internacionales y sus plenos derechos en la sociedad
internacional. La existencia de un Estado es una cuestión de hecho,
independientemente de su reconocimiento[13][14][15].
A
lo largo de la historia, diversas teorías han abordado el significado del
reconocimiento de un Estado. Sin embargo, la realidad es que un Estado podrá
cumplir de manera más efectiva sus obligaciones en tanto sea un Estado-Parte de
las Naciones Unidas[16].
Otro
tema pertinente es la revocación del reconocimiento de un Estado; no obstante,
esta acción no es posible. Lo que puede suceder es que algunos de los elementos
constitutivos dejen de tener eficacia.[17]
Bajo
la perspectiva del derecho internacional y la práctica actual de los Estados,
los cuatro elementos constitutivos del último son esenciales para identificar
cuando estamos ante un caso estatal. Adicionalmente, en la actualidad el reconocimiento
en varias ocasiones queda condicionado a la existencia de leyes que protejan a
las minorías, la existencia de una policía civil y autoridades judiciales[18].
En
cuanto al reconocimiento del gobierno, en realidad, se trata de una forma de
beneplácito no obligatoria a quien administra la entidad estatal. En esta
interacción, entra la política internacional y los intereses de los estados con
sus posturas de legalidad o eficacia.
En
los últimos años un ejemplo de reconocimiento de gobierno en el exilio fue el
caso de Juan Guaidó, cuyo reconocimiento le permitió un sitio en la OEA, más no
en las Naciones Unidas. En el caso del Sahara Occidental, varios estados
reconocen a su gobierno en el exilio debido la confrontación que existe entre
el Frente Polisario y el Reino de Marruecos[19].
En
cuanto al reconocimiento del R.A.S.D, en el marco de las Naciones Unidas se
trata de un territorio no autónomo, cuya existencia no depende de su
reconocimiento sino de su eficacia. Existe desde su declaración unilateral de
independencia en 1976, y en la actualidad, tiene numerosos reconocimientos como
Estado. Sobre esto último, cabe señalar que algunos países le han retirado el
mismo -lo que, en realidad, son hechos simbólicos-. Mientras que otros han
suspendido o roto relaciones diplomáticas, lo cual son actos concretos.
En
lo que se refiere a las organizaciones internacionales, tiene el reconocimiento
de la Unión Africana, en las Naciones Unidas tiene la calidad de territorio no
autónomo encaminado a su independencia, y la Unión Europea no lo reconoce.
Sobre
su reconocimiento se pueden identificar dos etapas: una con ocasión de la
Opinión Consultiva de la CIJ, y otra aproximadamente a partir del año 2010,
cuando Marruecos inició una intensa campaña de visitas de delegaciones a
diferentes países. Acto seguido, se empezaron a retirar los reconocimientos. El
trasfondo es la realización de un referéndum.
Con
relación al reconocimiento del gobierno, el Frente Polisario fue reconocido en
1975 como un Movimiento de Liberación Nacional y, en 1979, como el único representante
del Sahara Occidental, dentro del marco de las Naciones Unidas. Posteriormente,
se proclamó la República Arábica Saharaui Democrática en su condición de estado
independiente.
Finalmente,
sobre el referéndum propuesto por la ONU y su imposibilidad de cumplimiento,
esto ha ocasionado que muchos países rompan o suspendan sus relaciones.
La
posición política-diplomática del Perú sobre el caso del Sahara Occidental se
expresa con mayor claridad en el ámbito multilateral, mientras que en el ámbito
bilateral desde 1996 se suspendieron las relaciones con el Frente Polisario[20].
El Perú sostiene que es
respetuoso de los principios de las Naciones Unidas y el derecho a la libre
autodeterminación de los pueblos. En este contexto, el país considera que
estamos ante un caso de un territorio no autónomo que ya expresó su voluntad a
través de una declaración de independencia en 1976, reconocida por el Perú.
Este reconocimiento, al haber sido otorgado, es irreversible, pétreo, no admite
pacto contrario.
Luego de la Opinión
Consultiva de la Corte Internacional de Justicia sobre el caso del Sahara
Occidental, el Reino de Marruecos inició la llamada Marcha Verde con fines de
ocupación de territorio saharaui en noviembre de 1975[21].
Más adelante, el Reino marroquí concluyó con España los Acuerdos de Madrid, con
lo cual se le transfirió la administración del Sahara Occidental. De esta
manera, empezaron los enfrentamientos, se creó la R.A.D.S., Marruecos construyó
un muro y, en paralelo, se iniciaron las negociaciones con el marco jurídico de
la Resolución 43/33 de la Asamblea General de las Naciones Unidas en 1988.
Después de la creación de la
Misión de las Naciones Unidas para el Sahara Occidental (MINURSO), se alcanzó
un Plan de Arreglo en 1991 con el objetivo de preparar un referéndum. Como
parte del mismo, se estableció una Comisión de Identificación para delimitar y
establecer a los votantes. Sin embargo, dicha comisión fue suspendida en 1996
por la falta de cooperación de las partes. Finalmente, en 1998, se estableció
un número de votantes: 147 mil, cifra rechazada por Marruecos.
En 1997, Kofi Annan,
Secretario General de la ONU designó como enviado especial, James Baker,
conocido como el Plan Baker I, su Informe fue rechazado por el Frente Polisario
y Argelia. Más adelante Francia y Estados Unidos propusieron la autonomía bajo
la soberanía de Marruecos por cinco años; posteriormente se propuso dividirlo
en dos partes, y llegó el Plan Baker II que alejaba la fecha del referéndum.
Desde entonces, los
conflictos se han mantenido, ambas partes se acusan y el mandato de la MINURSO
es renovado cada seis meses, mientras las denuncias diplomáticas continúan,
entre ellas por la explotación de recursos naturales en zonas consideradas
territorio ocupado y que forman parte del conflicto[22].
Marruecos apuesta por el
tiempo que está a su favor, en tal sentido desarrolla políticas que favorecen
el traslado de su población para fomentar la integración del Sahara Occidental
a Marruecos. Esto hoy en día se conoce como el Plan de Autonomía, es decir la
creación de una región autónoma con una administración propia, mientras que
Marruecos conserva entre otros el ejercicio de las relaciones exteriores.
El Perú, a lo largo de su
participación en las Naciones Unidas, ha tenido posturas muy puntuales sobre el
caso del Sahara Occidental. En el año 1987, en un discurso ante la Asamblea
General, apoyó el derecho de independencia de los saharauis. Del mismo modo, en
1989, en la IV Comisión expresó su pleno respaldo al pueblo saharaui.
En contraste, a partir del
año 2006, como miembro no permanente del Consejo de Seguridad, el Perú no apoyó
la causa independentista bajo la lógica de neutralidad. En su lugar, votó a favor
de prolongar el mandato del MINURSO y del Grupo de Amigos, que sugieren
negociaciones directas bajo la guía del Secretario General. Esta última acción
se basa en el Plan de Autonomía suscrito por Marruecos, el cual va acompañado
con el argumento de la realidad -entiéndase la postura de unos posibles o
deseables hechos consumados-.
El último reporte sobre la
situación del Sahara Occidente del Secretario General ante el Consejo de
Seguridad -del pasado mes de octubre de 2023- da cuenta de diversas actividades.
En adición, entre las observaciones y recomendaciones se explica las continuas
hostilidades entre Marruecos y el Frente Polisario, los retos sobre el
particular, pero al mismo tiempo el deseo y la posibilidad de llegar a un mutuo
acuerdo que permita la libre determinación de conformidad con las resoluciones
2440 (2018), 2468 (2019), 2494 (2019), 2458 (2020), 2602 (2021) y 2654 (2022).
En
concreto, la versión oficial permanente del Perú es reconocer su apoyo a los
esfuerzos multilaterales sobre la base del respeto a los derechos humanos y en
concordancia con la neutralidad necesaria para este tipo de casos, con un
matiz, en el sentido que entendería que el referéndum no es más viable sobre
una base realista (Avilés, 2019)[23].
La
relación entre ambos estados la podemos clasificar en tres etapas. La primera
en 1984, durante la época del presidente Fernando Belaúnde Terry cuando se
reconoció como Estado a las R.A.S.D. y, posteriormente, en 1987 durante el
primer gobierno de Alan García Pérez, momento en el cual se iniciaron
relaciones diplomáticas sobre la base de un intercambio de notas.
Se
afirma que la postura del Perú está en la línea del respeto a los derechos
humanos, al derecho internacional público, a las Naciones Unidas, en respaldo a
la libre determinación de los pueblos y reconociendo la situación del Sahara
como un asunto pendiente en el ámbito multilateral.
El
Perú en consecuencia votó a favor de la Resolución 39/18 del año 1984 en el
marco de la Asamblea General de las Naciones Unidas, norma contraria a las
acciones militares en casos donde está de por medio la libre determinación de
los pueblos. También votó a favor de la Resolución 39/40, donde se reconoció
que el Sahara Occidental es un problema relacionado a la descolonización y la
necesidad de ejercer el derecho de la libre determinación de los pueblos.
Los
años ochenta para el Perú eran de crisis económica, de retorno a la democracia,
de un liderazgo regional del presidente Fernando Belaunde. Esto se ilustra en
el caso de las Malvinas, donde impulsó la integración regional y supo
interceder ante las grandes potencias como el Reino Unido y los Estados Unidos
por la causa argentina, hechos que lo legitimaron ante la población que reconocía
y aprobaban su notoria política exterior[24].
Me permito afirmar que la política exterior del presidente Fernando Belaunde
tuvo características de solidaridad continental.
Otro
aspecto a tener en cuenta, además de la Guerra Fría, eran los vientos de cambio
que se vivían en el Perú de los ochenta con el retorno a la vida democrática
(interrumpida por golpes de estado militares). Esta situación no era ajena a la
región latinoamericana, donde buena parte de los países participaban
activamente en foros como el G-77 y el movimiento NO -AL, que literalmente se
oponían a la presencia marroquí en territorio saharaui -además del apoyo que
recibían de países africanos-. De esta manera, podemos afirmar que el contexto
era favorable a la causa independentista saharaui.
La
política exterior peruana, en el segundo quinquenio de los años ochenta,
durante el gobierno de Alan García, apoyó los ideales independentistas del
pueblo saharaui y la imperiosa necesidad de la aplicación del derecho a la
libre determinación de los pueblos. Tampoco podemos olvidar los vientos de
izquierda que se vivían en la región que usualmente hacen causa común con la
R.A.S.D., por mencionar Cuba, México y Venezuela. Esta es la coyuntura del
establecimiento de las relaciones diplomáticas del Perú con la R.A.S.D, no fue
consecuencia de un interés o decisión personal, sino de una visión política,
ideológica del gobierno de la época.
La
Cancillería fue cuidadosa para tratar un tema tan sensible en las relaciones
internacionales, si bien es cierto se seguía el liderazgo de sus presidentes
con el reconocimiento al Sahara Occidental, también fue diligente en su
relación con Marruecos. Prueba de ello es la reapertura de la Embajada de Perú
en Marruecos en esos años.
Una
segunda etapa es a partir de 1996, el contexto internacional era el término de
la Guerra Fría, un mundo unipolar, las ideas predominantes de comercio y libre
mercado, la protección a los derechos humanos, los valores de la democracia
liberal occidental y la globalización, en el Perú por ejemplo éramos testigos
de una serie de reformas económicas e institucionales, por ejemplo, una nueva
Constitución Política en 1993, todo esto luego del Golpe de Estado del 5 de
abril de 1992[25].
En
lo que se refiere a la R.A.S.D, el ideal del referéndum y el ejercicio del
derecho de la libre determinación de los pueblos no había tenido el resultado
esperado, la alianza entre Estados Unidos y Marruecos se hacía sentir en
términos políticos-diplomáticos. De esta manera, en 1996 el Perú informó al
presidente de la R.A.S.D su decisión de suspender relaciones diplomáticas,
pero, al mismo tiempo, su disposición de seguir apoyando las acciones de las
Naciones Unidas para encontrar una solución al problema.
En
otras palabras, sin mayor discurso de orden político, el apoyo del Perú a la
R.A.S.D. sobre la realización del referéndum se retiró, para dejarlo en el
ámbito multilateral de las Naciones Unidas y el MINURSO -que es la Misión de
las Naciones Unidas para la organización de un referéndum en el Sahara
Occidental-.
Los
vientos ideológicos de los años noventa favorecieron la diplomacia marroquí
que, a través de misiones diplomáticas, supo explicar la postura del Reino de
Marruecos buscando ser el interlocutor con el continente africano[26] y lograr
que otros países se sumen a la suspensión de las relaciones diplomáticas -bien
entendido que no era posible negar el reconocimiento de Estado-. Estas acciones
se pueden entender en un mundo unipolar, con una sola potencia hegemónica y en
la cual varios países supieron hacer alianzas bajo los ideales de la
globalización.
En
el Perú, se produjo un hecho que ocasionó la ruptura; la presencia de una
delegación del Frente Polisario durante la investidura de Alberto Fujimori en
1995.
Otro
aspecto a tener en cuenta fue el tema económico y comercial, una serie de
iniciativas marroquíes permitieron la firma de acuerdos entre sus gremios
empresariales y acuerdos de cooperación en temas de pesca marítima, a las
cuales el gobierno dio mayor peso sobre las cuestiones políticas–diplomáticas
del Sahara Occidental.
Desde
aquel entonces no ha sido extraño encontrar a embajadores saharauis en misión
especial en el Perú, haciendo conocer su posición y a la espera del
restablecimiento de las relaciones diplomáticas[27].
Asimismo, hay visitas de autoridades peruanas, tanto del Ejecutivo, del
Congreso, de la sociedad civil que han fortalecido la relación bilateral y que
han definido la visión de una parte de la clase política y dirigente del Perú
sobre el Sahara Occidental.
La
postura diplomática del Perú con relación al Sahara Occidental responde a las
iniciativas de las Naciones Unidas, que mediante planes, misiones y enviados
especiales tratan la forma de lograr un referéndum. Además, los informes sobre
el particular dan cuenta de los avances y dificultades; sin embargo, en
concreto, no llegan a un resultado.
Los
lineamientos de la política exterior del Perú en la actualidad tienen como
base, sin renunciar a las acciones del pasado, el Acuerdo Nacional y sus
objetivos básicos, adicionalmente el Plan Estratégico Sectorial de Largo Plazo
2012-2021 considerando los desafíos de la globalización. Además, el Plan
Bicentenario del CEPLAN, la Política Nacional de Modernización de la Gestión
Pública -especialmente el Plan Estratégico Sectorial Multianual. En este marco,
la idea recogida es el Perú como potencia regional emergente y su
posicionamiento a nivel regional y global.
La
tercera etapa comienza con la elección del Presidente Pedro Castillo, cuando el
08 de setiembre de 2021 siendo el Canciller, el Embajador Oscar Maúrtua de
Romaña[28], se
anunció el restablecimiento de las relaciones diplomáticas con la R.A.S.D.
Dicha acción respondió a la solidaridad que existe entre los países con
gobiernos de izquierda y que son influyentes en lo que se conoce como el Sur
Global, aquella perspectiva que reivindica la importancia y cooperación entre
los países del sur en comparación a los del norte -una forma de solidaridad de
las ex colonias frente a las antiguas
metrópolis-.
El
anuncio estaba dentro de los márgenes y posturas que tuvo la Cancillería en
años anteriores, decisiones propias de la dinámica de las relaciones
internacionales que pueden suceder. Sin embargo, la inestabilidad del régimen y
los cambios repentinos, llevaron a la designación de Miguel Rodríguez como
Canciller[29].
El
18 de agosto de 2022, el Ministerio de Relaciones Exteriores del Perú emitió el
Comunicado Oficial 004-22 y anunció dos actos jurídicos internacionales: a) el
primero sobre el retiro del reconocimiento a la República Árabe Saharaui
Democrática (R.A.S.D) y el rompimiento de toda relación; y b) el segundo sobre
el valor y respeto de la integridad territorial del Reino de Marruecos, su
soberanía y el plan de autonomía sobre el diferendo regional de este último con
el pueblo saharaui.
El
Comunicado llamó profundamente la atención, primero porque no corresponde a las
formas con la cual se maneja la política exterior del Perú. Es decir, se dio a
entender una decisión de esta naturaleza como consecuencia de llamadas
telefónicas de un Canciller, omitiendo al Jefe de Estado, lo que en este caso
era necesario porque se trataba de un cambio totalmente opuesto a la política
del gobierno de ese entonces. El comunicado precipitó la salida del canciller y
el gobierno anuló prácticamente el Comunicado, lo que evidencia la sorpresa y
negación del mismo al más alto nivel[30].
Ese cambio de postura del Perú en cuanto a la R.A.S.D. evidenciaría que en
ningún momento fue la voluntad del Jefe de Estado romper relaciones o negar un
reconocimiento. Cabe señalar que el propio contenido del Comunicado, en una
parte, es contrario al derecho internacional[31].
En
la práctica el reconocimiento de los estados no se puede revocar, se trata de
una declaración simbólica que requiere un fundamento político-diplomático que
en este caso no es conocido. Así también, no se puede ir contra del proceso de
formación de un Estado. Ambos actos son contrarios al derecho internacional, y
no tuvieron en ningún momento efecto jurídico.
El
ex canciller Miguel Rodríguez antes de asumir el cargo tenía una pública
cercanía con Marruecos[32]. Cabe
precisar que el Ministro de Estado en el Despacho de Relaciones Exteriores solo
ejecuta la política exterior conforme a las instrucciones del Presidente de la
República sobre quien recae única y
exclusivamente la dirección[33] de
acuerdo al interés general del Perú. En ese marco cualquier otro interés debe
quedar de lado, por ser una cuestión de ética e integridad en el ejercicio de
la función pública.[34]
El
efecto del Comunicado, fue algo al menos
muy inusual y cerca de un mes después el propio presidente Pedro Castillo fue a
la Asamblea General de las Naciones Unidas y declaró en el foro más importante
el reconocimiento a la R.A.S.D[35]. Un
acontecimiento que ni los propios saharauis hubiesen pensado, mucho menos los
marroquíes[36], siendo
además un acto irreversible y de mayor envergadura que las declaraciones de los
años ochenta.
El
8 de noviembre de 2023 durante el gobierno de la presidenta Dina Boluarte se
anunció la suspensión de las relaciones diplomáticas con la R.A.S.D. mediante
Comunicado 020-23, retornando las cosas a su estado tradicional antes del
gobierno de Pedro Castillo.
En
el contexto internacional contemporáneo descrito al inicio, los gobiernos
buscan reposicionarse política, diplomática, económica y comercialmente. Por
ello, es deseable continuar la coherencia y previsibilidad de las políticas
públicas, sobre la base del interés general, así como nuestras posturas
tradicionales, y conforme al rol que tenemos en la sociedad internacional.
1. Sobre la relación bilateral con el Sahara Occidental,
el Perú tiene argumentos históricos, adicionales a la defensa de los derechos
humanos y respeto al principio de libre determinación de los pueblos, para
abordar el problema del Sahara Occidental.
2. En este mismo sentido, el Perú durante gobiernos
democráticamente elegidos ha reconocido y establecido relaciones diplomáticas
con la R.A.S.D., mientras que en época de crisis democrática ha suspendido las
relaciones diplomáticas con la R.A.S.D.
3. En cuanto al ámbito multilateral sobre problema del
Sahara Occidental, es predominantemente un caso entre Marruecos y el Frente
Polisario. En la cual el Perú ha sabido guardar una postura conocida, siendo
posible un rol más activo en la solución del conflicto. La postura del Perú
sobre el particular no es un asunto académico, sino un tema de política
exterior.
4. Durante el gobierno de Pedro Castillo no ha quedado
claro si el Canciller Miguel Rodríguez actuó unilateralmente o con la
instrucción del jefe de Estado.
FUENTES PRIMARIAS
Opiniones
Consultivas
Corte Internacional de Justicia, Western Sahara, Opinión Consultiva del 16 de octubre de 1975, I.C.J. Reports 1975.
Resoluciones
de la Asamblea General de Naciones Unidas
Resolución
1514 (XV), 14 de diciembre de 1960.
Resolución
1541 (XV), 15 de diciembre de 1960.
Resolución
1654 (XVI), 27 de noviembre de 1961.
Resolución
1810 (XVII), 14 de diciembre de 1962.
Resolución
2160 (XXI), 30 de noviembre de 1966.
Resolución
2229 (XXI), 20 de diciembre de 1966.
Resolución
2625 (XXV), 24 de octubre de 1970.
Resolución
3292 (XXIX), 13 de diciembre de 1974.
Resolución
39/18, 23 de noviembre de 1984.
Resolución
39/40, 05 de diciembre de 1984.
Resolución
43/33, 22 de noviembre de 1988.
Resoluciones
del Consejo de Seguridad
Resolución
2440 (2018).
Resolución
2468 (2019).
Resolución
2494 (2019).
Resolución
2458 (2020).
Resolución
2602 (2021).
Resolución
2654 (2022).
Resoluciones
de la antigua Comisión de Derechos Humanos
Resolución
3, 11 de febrero de 1975.
Tratados
Pacto de Derechos Civiles
y Políticos, 16 de diciembre de 1966.
Pacto de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales, 16 de diciembre de 1966.
Declaraciones
de independencia
Acta de Independencia del
Perú, 28 de julio de 1821.
FUENTES SECUNDARIAS
Avilés, F. K. (2019). El reconocimiento del Perú a la RASD y la posición del Perú sobre el
conflicto en el Sahara Occidental 35 años después [Tesis de Maestría,
Academia Diplomática del Perú Javier Pérez de Cuéllar]. Repositorio
Institucional de la Academia Diplomática del Perú Javier Pérez de Cuéllar.
González Bolaños, J. F. (2022). Indulto apostólico de
variación de la colecta et famulos tuos concedido el 24 de abril de 1846 a la
República Peruana y su tratamiento en la prensa oficial. En F. J. Campos, Mover el alma: las emociones en la cultura
cristiana (siglos IX-XIX) (pp. 865-892). Real Centro Universitario
Escorial-María Cristina.
St John, R. B. (1999). La política exterior del Perú. Asociación de Funcionarios del
Servicio Diplomático del Perú.
Autofinanciado.
El
autor declara no tener conflicto de interés.
El
autor ha participado en el desarrollo del proceso de investigación, así como en
la elaboración y la redacción del artículo.
Sin
agradecimientos.
[1] El comunicado de fecha 18 de agosto de 2022, dio a
conocer una conversación telefónica entre el canciller peruano del momento y su
homólogo del Reino de Marruecos y la decisión de retirar el reconocimiento a la
R.A.S.D. y romper toda relación con ella.
[2] Un sector
considerable de internacionalistas considera el conflicto entre Marruecos y la
R.A.S.D., como un tema lejano que no debería tener mayor repercusión en la
política exterior peruana.
[3] La Revolución francesa y la Revolución americana son
dos ejemplos: la primera, de una protesta para acabar con el antiguo régimen
opresor y crear una nueva sociedad bajo la influencia de la Ilustración; y, la
segunda, la separación de las 13 colonias del Imperio Británico, en realidad
una descolonización.
[4] La revolución de Tupac Amaru II fue contemporánea con
la revolución americana, fue una reacción al abuso de la Corona española como
consecuencia de las reformas borbónicas.
[5] Durante la colonia la idea de un príncipe-monarca fue
visto como una posibilidad, incluso desde inicios de la república se pensó como
una alternativa de gobernabilidad. En la actualidad aún existen grupos que
añoran restaurar una monarquía en el Perú. El monarquismo hispanista, por
ejemplo.
[6] Otro ejemplo es cuando en la búsqueda de la consolidación
republicana se logró recién en 1846 un indulto apostólico para variar las
palabras de La Colecta et Famulus Tuos
al final de las misas dejando de mencionar al Rey y reemplazarlo por la
república (González Bolaños, 2022).
[7] St John en su obra política exterior, sostiene que el
presidente chileno Balmaceda expresó a un ministro peruano en Santiago que ante
la negativa empezaría la chilenización y asegurar la victoria en el plebiscito.
[8] Es importante destacar que el Tratado de Paris de 1898
significó el retiro de la Corona española de la región y la independencia de
Cuba, Puerto Rico y Filipinas, y tuvo entre sus efectos el posicionamiento de
los intereses norteamericanos en los países de América del Sur, quienes -de la
mano de su influencia política y diplomática- buscaban asegurar un clima de paz
para sus inversiones.
[9] Que también significó el inicio de la Guerra Fría.
[10] Adoptada el 14 de diciembre de 1960.
[11] Por ejemplo, es pertinente nombrar el caso de España
en relación con Cataluña e Italia con la Liga Norte.
[12] El asunto es que no necesariamente una determinada
población constituye un pueblo y también la valoración sobre si una consulta es
necesaria o no, existen circunstancias especiales. La CIJ lo considera un
derecho colectivo cuya titularidad la tienen los pueblos.
[13] Sobre el particular, mi artículo sobre el
reconocimiento de los estados y los gobiernos, así como las diferentes teorías
y doctrinas que existen en la actualidad.
[14] Cabe señalar la lucha que el Perú realizó por su
reconocimiento ante el Reino de España.
[15] Un ejemplo de la práctica estatal es el artículo 9 de
la Carta de la OEA: “la existencia política de un Estado es independiente de su
reconocimiento por los demás estados”; en el mismo sentido la Convención de
Montevideo de 1933 – Deberes y Derechos de los Estados.
[16] El Kosovo por ejemplo tiene un status de estado – observador en las Naciones Unidas, pero en
algunos países tiene Embajadas plenipotenciarias como es el caso en Italia.
[17] El Convenio de Montevideo de 1933, en su artículo 6,
no permite la revocación del reconocimiento, lo cual es lo más lógico, esto
generaría una gran inestabilidad entre las relaciones de los estados.
[18] Dicha situación se ilustra con el caso del Kosovo y el
reconocimiento de algunos países europeos como Francia y el Reino de los Países
Bajos.
[19] El Frente Polisario es el gobierno del Sahara
Occidental y está situado fuera del territorio, por eso se le conoce como un
gobierno en el exilio.
[20] Esto tuvo un aller-retour
en los últimos años, por el restablecimiento y ruptura de las relaciones
diplomáticas durante el gobierno de Pedro Castillo y Dina Boluarte.
[21] En este contexto, más de 300 mil marroquíes se
asentaban en territorio saharaui.
[22] Sobre el particular hay decisiones del Tribunal de
Justicia de la Unión Europea sobre la nulidad de acuerdos comerciales entre
Marruecos y la UE en temas agrícolas y de pesca.
[23] Sobre este tema me remito a la tesis de la Srta.
Fiorella Avilés Flores sobre el Sahara Occidental.
[24] Es oportuno recordar que durante su gestión el Perú
presentó la candidatura del Embajador Javier Pérez de Cuellar a la Secretaria
General con un resultado por todos conocido, que fue el éxito de las gestiones
diplomáticas de la Cancillería peruana,
[25] El Golpe de Estado de 1992 tuvo como efecto el cese de
más de 100 diplomáticos de carrera y, en consecuencia, en 1996 se encontraba
con este problema institucional.
[26] La postura de Marruecos con Argelia tiene sus
particularidades, con la mayoría de países africanos seguirá mejorando, en
ambas cosas debemos tener en cuenta que son países no occidentales, mientras
que con los Estados Unidos mantiene un buen nivel de relaciones diplomáticas.
[27] Un hecho que fue noticia en el año 2017 fue la
prohibición de ingreso de una Embajadora en misión al Perú, migraciones no la
dejó entrar y la regresó a España.
[28] El Embajador Oscar Maurtua de Romaña explicó con
claridad ante el Congreso de la República la tradicional postura del Perú en el
caso del Sahara Occidental.
[29] Un nombramiento que duró poco más 30 días
aproximadamente.
[30] Ese cambio de postura del Perú en cuanto a la R.A.S.D.
evidenciaría que en ningún momento fue la voluntad del jefe de Estado romper
relaciones o negar un reconocimiento, y es a quien corresponde dirigir la
política exterior.
[31] Es importante conocer la forma como el expresidente
Pedro Castillo instruyó al ex canciller Miguel Rodríguez, si fue en una reunión
informal, quienes estaban presentes, entre otros. La ausencia de una
instrucción del presidente podría llevar a diferentes tipos de
responsabilidades que no forman parte de una opinión académica.
[32] Representó al Reino de Marruecos en foros en las
Naciones Unidas, y luego de su breve gestión logró ser condecorado y
distinguido por sus labores.
[33] Art. 118, numeral 11, Constitución Política del Perú.
Corresponde al Presidente de la República: “Dirigir la política exterior y las
relaciones internacionales; y celebrar y ratificar tratados
[34] En diversas áreas de la función pública hay que
declarar los premios que se reciben, los viajes, y en todas las consultorías
deben ser transparentes o conocidas.
[35] Lo mismo sucedió con la CONVEMAR, la forma en la cual
Miguel Rodríguez propuso la ratificación tuvo el efecto totalmente contrario,
tendrán que pasar muchos años para que esa situación se pueda revertir.
[36] Considero importante dejar a salvo la buena relación
bilateral que el Reino de Marruecos y el Perú tienen actualidad y la armonía de
sus pueblos.